Nuevo libro: Un mundo regido por leyes

En mayo de 2019 aparecerá el ensayo Un mundo regido por leyes. Elogio de la racionalidad. El libro contiene una reflexión amplia sobre las relaciones internacionales en el momento actual. El ensayo se publica de manera informal a través de APRYO, un proyecto editorial de Martín Ortega Carcelén, que quiere ofrecer trabajos en curso para el debate.

El ensayo utiliza tanto las ciencias de la naturaleza como las ciencias sociales y humanas para dar una visión completa de los problemas que afronta hoy el mundo. Una conclusión importante es que el progreso en la Historia se ha conseguido a través de la introducción de normas cada vez más racionales. Ahora debemos elaborar nuevas normas en el marco internacional, porque existen amenazas y riesgos globales, como la degradación del medio ambiente. Este nuevo desafío se presenta muy difícil. Es necesario seguir trabajando sin descanso para lograr una mejor gobernanza global y un Derecho Internacional más justo. 


UN MUNDO REGIDO POR LEYES
Elogio de la racionalidad
Madrid, 2019

TEXTO DE LA CONTRAPORTADA

Este ensayo analiza la situación actual de la humanidad y del planeta. Para comprender el mundo de hoy es preciso tener en cuenta las leyes de la naturaleza. Una enseñanza importante de esas leyes es que los instintos primitivos siguen actuando en los humanos. La extrapolación de estos instintos a través de la tecnología genera amenazas graves en nuestras sociedades, por lo que necesitamos normas para controlarlos. 

A lo largo de la Historia se ha verificado un impresionante avance de la civilización. Dicho progreso ha introducido normas cada vez más racionales, en una lucha por Estados más democráticos y por un derecho más justo. En el momento presente esa lucha se ha trasladado al plano internacional. 

El libro explica que conseguir una convivencia más pacífica y más respetuosa con el medio ambiente en la escena global es el gran reto de nuestro tiempo. Los ciudadanos globales debemos implicarnos a fondo en dicha tarea.  

El reconocimiento de Juan Guaidó en Venezuela

En Derecho Internacional, el reconocimiento de gobiernos es la aceptación de unas determinadas personalidades políticas como los representantes válidos de otro Estado. Generalmente, esto no se discute ni presenta problemas, porque se reconoce a quienes están al cargo del gobierno de otro país. Esto supone tener unos interlocutores, firmar tratados, hacer y recibir visitas de Estado, y aceptar la gestión y la administración del otro país, incluyendo la policía, el control de las fronteras, y la titularidad de las posesiones públicas en el extranjero (embajadas, cuentas gubernamentales, equipamiento militar).

En casos de crisis constitucional o guerra civil, se plantea la disyuntiva de diversos pretendientes al gobierno legítimo de un Estado y, ante las diversas opciones, los demás países deben decidir quién es el representante con quien van a mantener relaciones interestatales. La práctica internacional recoge muchos casos de este tipo. El Gobierno de México, por ejemplo, siguió reconociendo al Gobierno de la Segunda República en el exilio tras el fin de la Guerra Civil. Estados Unidos reconoció al Gobierno de la China nacionalista basado en Taiwan, en vez del Gobierno comunista de Beijing, hasta 1971.

El reconocimiento de gobiernos en estos casos de crisis es una facultad del Gobierno de cada Estado. Se han ofrecido algunos criterios, pero no son más que guías que pueden inspirar o no el reconocimiento en cada caso, lo que decide cada Estado. No hay dos circunstancias internacionales iguales, y la soberanía de los Estados supone esta capacidad de reconocimiento caso por caso. Si los Estados deciden libremente qué nuevos Estados reconocer (reconocimiento de Estados), también pueden decidir qué gobiernos reconocer. Quien puede lo más, puede lo menos, según un principio general del Derecho.

Entre los criterios que se ofrecen para el reconocimiento de gobiernos, se cita la doctrina Tobar de 1907 que propugna el no reconocimiento de gobiernos surgidos de revoluciones hasta que el apoyo democrático quede demostrado. La doctrina Estrada de 1930 indica que los otros países deben abstenerse del reconocimiento de gobiernos para evitar la intromisión en asuntos internos, por lo que deben limitarse a enviar y recibir embajadores de la parte que crean adecuada sin hacer un acto de reconocimiento. Algunos piensan que la doctrina Estrada significa no hacer ningún reconocimiento, pero en realidad la idea supone sustituir el reconocimiento explícito por otro implícito.

El antecedente más cercano de esta problemática fue la crisis constitucional de Honduras en 2009. Para evitar que los políticos se perpetuaran en el poder, la Constitución de Honduras de 1982 prohibía la reelección del presidente. El presidente Zelaya quiso modificar la Constitución para ser reelegido, algo que fue rechazado por el poder legislativo, el cual propició la expulsión de Zelaya del país. En un primer momento, la reacción internacional fue condenar esa expulsión y apoyar a Zelaya. Sin embargo, con el paso del tiempo, todos los Estados reconocieron el nuevo Gobierno elegido de Pofirio Lobo, y Zelaya regresó al país, donde hoy sigue haciendo política en la oposición.

En Venezuela también se ha vivido una grave crisis constitucional en los últimos años porque existen dos poderes legislativos en paralelo. Por un lado, la Asamblea Nacional fue elegida según la Constitución de 1999 (aprobada bajo mandato del Presidente Chávez) y tiene una composición plural. Como Nicolás Maduro no tenía un control absoluto de este poder, inició un proceso paralelo. Mediante un Decreto presidencial de mayo de 2017, Maduro convocó una nueva Asamblea Constituyente, donde el Gran Polo Patriótico, su partido, tiene 503 de los 545 escaños. El régimen anunció que había participado en su elección un 41% del censo, mientras que la oposición afirmó que había votado la mitad. Algo similar ocurrió en la elección presidencial de Maduro de 20 de mayo de 2018, en la que observadores independientes estimaron que había participado un 20% del censo. La oposición rechazó estos procesos, así como muchos Estados. Ningún país miembro de la Unión Europea reconoció esa elección y ninguno acudió a la toma de posesión de Maduro en enero de 2019.

El reconocimiento de Juan Guaidó, presidente de la Asamblea Nacional, que han realizado España y la Unión Europea el 4 de febrero de 2019, no es un reconocimiento de gobierno al uso, porque se han establecido condiciones. Juan Guaidó ha sido reconocido como “presidente encargado para convocar elecciones en el plazo más breve posible”. Este tipo nuevo de reconocimiento es limitado, y está a la espera de un proceso electoral democrático y abierto, con la participación de todas las fuerzas políticas de Venezuela. España y la inmensa mayoría de los Estados miembros de la UE no reconocen a Nicolás Maduro como legítimo presidente de Venezuela ni a su gobierno. Pero las relaciones con su régimen no son fáciles hasta que no se realicen elecciones. En este artículo, el periódico El País explica la dificultad de las consecuencias jurídicas del reconocimiento político y limitado de Guaidó. Frente a este reconocimiento limitado, no está claro si los países europeos van a aceptar a los embajadores enviados por Guaidó, ni si van a congelar las cuentas públicas y suspender sus relaciones con Maduro. 

Se habla de reconocimiento limitado y de reconocimiento político, pero también podría decirse en este caso que se ha hecho un "reconocimiento de legislativo" en lugar de reconocimiento de gobierno. A la espera de saber las consecuencias jurídicas de este reconocimiento limitado, es crucial que se celebren elecciones cuanto antes, y que los contendientes políticos sean razonables y descarten todo uso de la fuerza. Las posiciones de España y de los países europeos que han rechazado a la asamblea de Maduro y reconocen la Asamblea Nacional no han intervenido en el proceso democrático interno porque están a la espera de unas nuevas elecciones. La autoridad más capacitada para convocar esas elecciones es la Asamblea Nacional y su presidente Juan Guaidó.

El reconocimiento de gobiernos por otros Estados no es una intervención en su vida política interna en casos de crisis constitucionales tan graves, ni está prohibido por el Derecho Internacional como dicen algunos. España y la Unión Europea quieren una solución pacífica y democrática de esta crisis. Por este motivo están trabajando con los países de Iberoamérica para coordinar la acción internacional en favor de la celebración de elecciones. Al mismo tiempo, no pueden aceptar ni la presencia prolongada en el poder de Maduro por métodos no democráticos, ni todas las consecuencias nefastas que esto tiene sobre la sociedad, incluyendo violaciones graves de derechos humanos, un desastre económico y humanitario con una inflación superior al millón por ciento anual, y el exilio forzoso de más de dos millones de personas que está desestabilizando a países vecinos. 

El desastre económico es evidente cuando se observan las expropiaciones caprichosas que hicieron los sucesivos gobiernos chavistas, expropiaciones que incumplieron normas internas e internacionales. Igualmente, las cuentas públicas no pueden funcionar debido al desplome del comercio exterior, exportaciones e importaciones, que tuvo lugar entre 2012 y 2016 según datos de Intracen.

Evidentemente, existe un debate internacional sobre el reconocimiento porque algunos países siguenapoyando a Maduro y las penosas consecuencias que conlleva para los venezolanos, pero el carácter no democrático de la mayoría de los países que lo apoyan es muy significativo, y habla en favor de este nuevo tipo de presión democratizadora.

La polarización política, el mal de nuestro tiempo

UNA VERSIÓN ACTUALIZADA DE ESTE TRABAJO PUEDE DESCARGARSE EN FORMATO PDF AQUÍ: POLARIZACIÓN POLÍTICA, EL MAL DE NUESTRO TIEMPO.

La plataforma Esglobal acaba de publicar el artículo Del centro a los extremos, donde intento arrojar luz sobre los graves problemas de nuestro tiempo. Dos ideas ayudan a comprender lo que está pasando. La primera: la polarización política resulta nefasta para la convivencia. Tal polarización no ha llegado a España, pero es fuerte en países como Francia, Italia y Estados Unidos. El posicionamiento político de los ciudadanos produce perfiles de dromedario, camello y serpiente. Cuando la mayoría de los ciudadanos se sitúa en un centro político (campana de Gauss o perfil de dromedario), el país es más fácil de gobernar. En Estados Unidos se observan dos polos, con un perfil de jorobas de camello. Si existen fuertes divisiones políticas en el interior, crece el riesgo de enfrentamiento, como ha ocurrido en Francia, que tiene un perfil de serpiente.

La segunda idea es que la polarización no es solo un asunto interno sino que tiene mucho que ver con el contexto internacional. Los objetivos en el plano internacional generan consenso dentro de los Estados. La falta de enemigos externos, de ideales o de proyectos produce descomposición dentro de los Estados. Esto es lo que sucede en nuestras democracias maduras, que no saben identificar nuevos objetivos más allá de su propio enriquecimiento, y entonces se vuelven cortas de miras y egoístas. La polarización política y la falta de objetivos internacionales se retroalimentan en un círculo perverso.

Dromedario, camello y serpiente

El auto-posicionamiento de los ciudadanos en una escala del cero (extrema izquierda) al diez (extrema derecha) no es una medida exacta, pero refleja la visión política de los votantes. Cuando esas visiones se acumulan hacia el centro, la curva toma forma de una campana de Gauss, es decir, un perfil de dromedario. En España se verifica tradicionalmente una campana de este tipo escorada hacia la izquierda.

Este gráfico fue preparado por Juan José Toharia para Metroscopia en 2011. Tras la crisis de 2008, la pendiente izquierda de la curva se elevó, pero los ciudadanos no se situaban a sí mismos en la extrema izquierda. El nuevo auto-posicionamiento hizo subir la curva en las casillas 3 y 4 a la izquierda del espectro. El cambio puede observarse en los dos siguientes gráficos. Entre 2014 y el ascenso de Podemos (gráfico de arriba, estudio de Eduardo Bayón de 2014), y la situación posterior con el ascenso de Podemos (gráfico inferior, artículo de Fernando Garea de 2015) se aprecia el ascenso del lado izquierda de la curva pero no del extremo. Antes de las elecciones generales de 20 de diciembre de 2015, Kiko Llaneras preparó unos gráficos que representan el posicionamiento de los votantes de cada partido sobre esa joroba desigual.

Otro país donde la curva se eleva sobre el mismo centro político es Alemania. El hecho de que la mayoría de votantes se sitúen en ese espacio central en Alemania ha permitido gobiernos de gran coalición. Es más, según Munzert & Bauer 2013, la polarización sobre asuntos económicos, inmigración y valores se redujo en Alemania entre 1980 y 2010, y solo aumentó la polarización en cuestiones relativas al género. El gráfico siguiente muestra lo que ellos llaman la despolarización política en Alemania. Con esta despolarización, el perfil de Alemania huyó del de otros animales y se afianzó como un promontorio de dromedario. Este fenómeno sirvió para trabar un fuerte consenso nacional sobre cuestiones internas y exteriores durante los años de la crisis, capitaneado por Angela Merkel.

En España, la campana de Gauss ubicada en el centro izquierda permitió la alternancia política entre los dos grandes partidos (con votantes que cambiaban entre uno y otro) así como consensos sobre cuestiones de Estado. El perfil de campana ha sido también un fondo social aglutinador, incluso en los años de los Gobiernos de Mariano Rajoy. Igualmente Podemos, más radical en sus comienzos, ha debido desplazarse desde la extrema izquierda hacia una izquierda más moderada, algo que se explica por la acumulación de identificaciones políticas hacia el centro del conjunto de la sociedad. Como afirman repetidamente sociólogos y politólogos, en España el mayor caladero de votos sigue estando en el centro.

En Estados Unidos, la brecha entre demócratas y republicanos ha crecido tras el fin de la Guerra Fría. Se observa una tendencia hacia la localización de posiciones políticas sobre asuntos clave en dos jorobas, que dan un perfil de camello.

Según este estudio del Pew Research Center de 2017, la polarización relativa a cuestiones políticas y valores es más fuerte entre los más implicados políticamente, pero también existe en el conjunto de la sociedad. El Presidente Trump ha acentuado esa polarización deliberadamente. En Reino Unido, el Brexit ha introducido también una división profunda de la sociedad, con dos banderas sobre esa cuestión existencial.  

Finalmente, en Francia se observa una identificación política en una curva en forma de serpiente, que produce tres acumulaciones de votos, en la extrema izquierda, en el centro y en la extrema derecha, según se aprecia en este gráfico de Bertrand Lemennicier, profesor de la Universidad de Paris Pantheon, preparado tras las elecciones regionales de 2015, y publicado bajo el título À la recherche d’un grand parti centriste.

La forma de serpiente en el posicionamiento político es una de las razones que explica los sucesos violentos. La extrema izquierda y la extrema derecha han confluido en la calle contra el normal debate democrático, huyendo de instituciones y partidos. De hecho según el trabajo How to measure political polarization de 2016 de Johannes Schmitt, la máxima polarización de una sociedad se produce tanto en dos columnas totalmente separadas (que vaticinan una falta de acuerdo total como en Venezuela, o incluso una guerra civil), como en un triple posicionamiento que daría una curva de serpiente como la francesa, según esta imagen del mismo Schmitt.

El centro político en Francia ha quedado como el reducto personalizado de Macron y algún otro político como Bayrou, pero es un centro deshabitado de votantes, y las fuerzas que introducían moderación están en desbandada. El partido socialista en el centro izquierda prácticamente ha desaparecido, y las fuerzas gaullistas en el centro derecha también, esquilmadas por sus divisiones internas.

En Italia, que tiene una curva de posicionamiento político voluble entre el camello y la serpiente, la ausencia del centro político es evidente. El intento de Renzi de recrear ese centro no ha funcionado, y las últimas elecciones dieron lugar a un resultado claramente polarizado entre la Liga Norte y Cinco Estrellas en el sur. En Italia la polarización es territorial además de política. El acuerdo de Gobierno, en cierto modo anti-natural, en mayo de 2018 fue otro tipo de confluencia entre los dos extremos políticos, que actúan contra el orden establecido, en este caso el marco normativo de la Unión Europea. Salvini domina las cuestiones de inmigración, mientras que Cinco Estrellas ataca la austeridad, en una pinza dirigida a Bruselas.

El siguiente gráfico es otra forma de medir la polarización política. Está tomado del trabajo de Russell Dalton de la Universidad de California, Ideology, partisanship and democratic development, que se basa en los datos de CSES, Comparative Study of Electoral Systems. El gráfico pone en relación el extremismo político (la suma de quienes se identifican como de extrema derecha y de extrema izquierda) con la renta del país. Italia tiene un grado de extremismo mayor que el de Francia y el de Estados Unidos, solo superado en Europa por Polonia y Hungría.

Las alteraciones en las curvas de auto-posicionamiento político son importantes. En este gráfico se observa la evolución en el tiempo de esa curva en Hungría entre 1994 y 2010, con el descenso de la joroba del dromedario y el ascenso de la extrema derecha hacia la serpiente (András Körösenyi, Political polarization, 2013).

El problema de la polarización es que un extremo llama a otro extremo. En Hungría subió solo la extrema derecha, pero en Francia los dos lados de la curva han adquirido altura. El ascenso de Vox en Andalucía ha sido en gran medida una respuesta al independentismo en Cataluña, dominado últimamente por la extrema izquierda representada por las CUP y los CDR. Desde 2013 los antiguos nacionalistas moderados abandonaron su discurso y lo sustituyeron por el de la izquierda nacionalista republicana tras el pacto de gobernabilidad de Mas y Junqueras de diciembre de 2012 (Martín Ortega, España en positivo, 2018, pp. 38-39).

Afortunadamente, en España solo hemos visto ligeros movimientos en la joroba del dromedario y no un descenso en la curva para convertirse en dos prominencias de camello (Estados Unidos) o en una serpiente (Francia). En la medida que los españoles sigan identificándose políticamente en el centro, existen espacios para el consenso, sin perjuicio del debate partidista. La curva de España es muy parecida a la de Alemania, donde la cima de la joroba está situada también en el centro izquierda. Este estudio de 2005 de Hermann Schmitt compara las curvas de Alemania y Francia, y en aquel momento ya se veía: (a) la curva desplazada a la derecha en Francia, y (b) el comienzo de la serpiente, con repuntes en los dos extremos. De hecho, los datos históricos del CSES demuestran que Alemania y España tienen una media sobre el 4 en la escala de posicionamiento, Francia en el 5, y Estados Unidos cerca del 6. Igualmente, Alemania y España presentan bajas desviaciones típicas en las respuestas.

El multipartidismo en España es una realidad que sustituye al bipartidismo, pero los viejos y nuevos partidos deben apretujarse hacia el centro, donde les esperan los votantes (hasta que no se detecten alteraciones graves en la joroba del camello). Es cierto que la vinculación a partidos políticos está cayendo hace décadas: así lo muestra el gráfico con la evolución de la identificación de los ciudadanos con los partidos en cuatro países (RU, AL, EEUU y FR), reproducido de Russell Dalton, Party identification and its implications, Oxford Research Encyclopedias, 2016.

La influencia de las redes sociales lleva también a una disminución del poder de los partidos. Sin embargo, a falta de esa identidad partidista más tradicional, el posicionamiento de los ciudadanos en los tres tipos de curva y la polarización que resulta a veces sigue siendo una medida útil para comprender las luchas políticas.

Nuestras sociedades no tienen ni objetivos ni enemigos y se dispersan

La ausencia de enemigos y objetivos externos hace que los ciudadanos miren a sus ombligos y se polaricen, y la polarización impide identificar aquellos objetivos, en un círculo perverso. Esto se entiende bien mirando atrás, a la evolución del consenso bipartidista sobre política exterior en Estados Unidos desde la Guerra Fría. En un estudio de Kenneth  Schultz publicado en Washington Quarterly, invierno 2018, sobre la polarización en política exterior, se observa que los usos de la fuerza militar tienen ahora menos apoyo bipartidista que en momentos anteriores.

Igualmente, en un estudio reciente (noviembre de 2018) del Pew Research Center, titulado Conflicting Priorities, se constatan crecientes disparidades en política exterior entre las visiones del mundo demócrata y republicana.

En Europa, la crisis económica, de la que estamos todavía sintiendo ondas de choque como un tsunami de efecto retardado, provocó un ascenso de partidos de extrema izquierda y extrema derecha. En un trabajo de 2016 titualdo Going to extremes, Funke, Schularick & Trebesch midieron el ascenso de la extrema derecha tras las crisis históricas, y comprobaron que éste es un patrón repetido. En el siguiente gráfico se muestra la irrupción de la extrema derecha en las tres últimas elecciones al Parlamento Europeo.

Un número de The Economist enfocado también a esta cuestión con el título de The new political divide (30 julio 2016) llegaba igualmente a la conclusión de que la crisis había hecho subir mucho más a la extrema derecha que a la extrema izquierda en el conjunto de Europa, lo que suma el nacionalismo al fenómeno de la polarización, y confirma una nueva visión más egoísta y menos cooperativa de la política.

Los países que se han librado de la polarización, como España, tienen una gran reserva para definir su política interna y exterior. La polarización política dentro de los Estados hace difícil buscar objetivos comunes internos y externos. Al mismo tiempo, la ausencia de objetivos internacionales fomenta la polarización en el interior. Los cínicos y los dictadores saben muy bien que no hay nada como una buena guerra o la construcción de un enemigo externo para aglutinar a la sociedad.

La polarización tiene unas consecuencias nefastas también en el plano internacional. En un artículo publicado en El País en 2017 titulado Ni enemigos ni objetivos, expliqué que la ausencia de enemigos, por un lado, y la falta de objetivos comunes, por otro, hacen que nuestras sociedades pierdan la perspectiva internacional. Al faltar esos cementos de unión entre los ciudadanos, los países se hacen más egocéntricos. Esto es una paradoja en un momento en el cual los acuerdos para la gobernanza global son más necesarios que nunca.

Esta situación provoca una etapa de disgregación, como he comentado en otro lugar, que produce un momento global peligroso, quizás más peligroso de lo que estamos dispuestos a aceptar. Tras la etapa del fin de la Guerra Fría en los años 1990, en la que el objetivo compartido fue la expansión de la democracia y la creación de nuevas instituciones internacionales, y la etapa de la globalización en los años 2000, durante los últimos años se observa una etapa de dispersión que es muy preocupante. No existe un liderazgo internacional que sea capaz de salir de este impasse.

Tal situación apunta también a otro problema más grave: la inadaptación de la democracia al mundo actual. Durante los últimos siglos se desarrolló un sistema que era útil para resolver las cuestiones políticas estatales. Ahora afrontamos nuevos retos de alcance europeo y mundial. La democracia no está programada para tratar esos problemas globales, y se dedica a tratar solo las cuestiones estatales, las cuales, sin embargo, no pueden ser resueltas sin la dimensión internacional.

Conclusión: Feliz como un dromedario

En los últimos años se ha hablado mucho de populismo, manipulación del discurso y nacionalismo. La polarización política es otro fenómeno que explica el momento actual. Las sociedades polarizadas tienen un gran potencial de enfrentamiento y se ven incapacitadas para encontrar consensos en política interior y exterior. Aunque el ascenso de Podemos desde 2014 y la reciente irrupción de Vox indican que la política en España se ha extremado ligeramente, no existe una polarización comparable a la de otros países. El auto posicionamiento de los ciudadanos sigue siendo una campana de Gauss situada en el centro izquierda. Esta concentración de visiones políticas y potenciales votantes obliga a los partidos con vocación extremista a moderar su discurso.

La polarización explica los problemas en nuestras sociedades mejor que otros índices. En Francia se han vivido disturbios graves y existe una inestabilidad de fondo, cuando su índice Gini, que mide la desigualdad, es mucho mejor que el de España. En 2015, Alemania tenía un índice Gini de 31,7, Francia de 32,7, mientras que el de España era del 36,2. Sin embargo, los sentimientos políticos de la mayoría de los ciudadanos ayudan a canalizar la actividad política, a pesar del auge del multipartidismo.

En suma, es mejor disfrutar de una identificación política de la sociedad en forma de dromedario, que transmite una coherencia de fondo al debate. Los perfiles de doble joroba de camello (Estados Unidos e Italia) o de serpiente (Francia) hacen más difícil el consenso. En un mundo de polarizaciones, este cemento social que disfrutamos países como Alemania y España, y que muchas veces pasa desapercibido, es un gran valor.

Once ideas clave sobre Gibraltar tras el Brexit

Con motivo del Acuerdo entre la Unión Europea y el Reino Unido sobre el Brexit, se ha discutido mucho la cuestión de Gibraltar. En este breve estudio que publicó Esglobal el 27 de noviembre de 2018, se aclaran once ideas clave sobre Gibraltar.

1. El origen: cesión de uso

Gibraltar, en su origen, fue una cesión de uso y no una transmisión de soberanía. En el Tratado de Utrecht de 1713, un Estado europeo, España, cedió a otro, Gran Bretaña, el uso de Gibraltar, aclarando que era “sin jurisdicción territorial alguna”. Gran Bretaña podía ocupar sin límite de tiempo la ciudad, la fortaleza y el puerto para usos militares, pero no adquiría soberanía sobre el territorio.

2. Bajo tres condiciones

La cesión se hizo con tres limitaciones. La primera, se cedía la ciudad, la fortaleza y el puerto, pero no el istmo, que después ocupó Reino Unido. Segunda, Gibraltar debía abastecerse por mar y no podía tener comunicación con el territorio circundante salvo casos de necesidad. Tercera, en caso de que Gran Bretaña quisiera transmitir la cesión a un tercero o cambiar la cesión “de cualquier modo”, España tenía derecho a recuperar Gibraltar. Sobre la primera condición, existe un debate sobre el espacio marítimo que corresponde al Peñón, pero no cabe duda que el istmo fue ocupado de manera ilegal. Sobre la segunda, las dos partes han relajado el aislamiento y un cierre de la frontera solo sería posible por efecto del Brexit o por una interpretación estricta del texto original. En fin, la tercera condición sigue operando, y cualquier intento que haga Reino Unido de cambiar el régimen daría a España el derecho de retrocesión.

3. Gibraltar no puede independizarse

En la etapa descolonizadora, lo intentó con apoyo de Reino Unido, pero Naciones Unidas se opuso. Gibraltar no es una colonia como las otras, producto de la expansión europea, cuya descolonización ha impulsado la ONU. Su origen está en un tratado entre dos Estados europeos. Por tanto, la descolonización de Gibraltar debe tener en cuenta los derechos del Estado que cedió el territorio en su comienzo. En 1967, se celebró un referéndum de descolonización en Gibraltar, pero la resolución 2353 de la Asamblea General de Naciones Unidas declaró que no era válido porque no se habían tenido en cuenta los derechos de España. Gibraltar no puede ser independiente, y la razón es que, en caso de que se quiera cambiar el régimen de cesión de uso, España recupera la soberanía. El Tratado de Utrecht establece que cualquier cambio de esa cesión (in aliquo modo en el texto original latino) da lugar a la retrocesión. Por esto, Reino Unido no puede transmitir sus derechos territoriales sobre Gibraltar a una tercera potencia (por ejemplo ceder la base a Estados Unidos), ni tampoco puede convertir la cesión original en un nuevo Estado, porque entonces España recuperaría la plena soberanía.

4. Decisión de la población gibraltareña

Según el Derecho Internacional y según el Derecho del Reino Unido, la población de Gibraltar no tiene capacidad de decisión sobre el estatuto político internacional del Peñón. Tanto la Constitución de Gibraltar de 1969 (después del intento de descolonización) como la vigente de 2006 no son documentos legales elaborados por los gibraltareños. Ambos fueron redactados por Londres y sometidos a los ciudadanos del Peñón. En Derecho Constitucional este tipo de documentos se conocen como constituciones otorgadas. En la Constitución vigente de 2006, las autoridades de Gibraltar tienen una autonomía local, pero las relaciones exteriores y la seguridad quedan en manos del Gobierno británico, que puede decidir lo que estime pertinente sobre su estatuto internacional. Existe también un gobernador nombrado por Londres que tiene poderes superiores al Ministro Principal y al Parlamento de Gibraltar.

5. La promesa de la Corona británica

Tener en cuenta los deseos de la población es una promesa hecha por la Corona británica a los gibraltareños en el momento de aprobar la Constitución de 1969, que fue repetida en el preámbulo de la Carta Magna de 2006. Sin embargo, esta promesa presenta una dificultad jurídica y otra política. La promesa es incompatible con el derecho de retrocesión que tiene España según el Tratado de Utrecht. Si se presentan las condiciones establecidas por el Tratado para la recuperación del territorio, el compromiso jurídico entre Gran Bretaña y España, plasmado en el mismo origen de la cesión, prevalece sobre la declaración de la Corona británica a los gibraltareños. El problema político es que la Corona no ha respetado su propia promesa en el caso del Brexit. El 96% de los gibraltareños votaron a favor de permanecer en la Unión Europea. Ignorando esta voluntad casi unánime, Reino Unido ha arrastrado a Gibraltar a salir de la Unión.

6. ¿La población gibraltareña es un pueblo colonial?

La población gibraltareña no es un pueblo colonial según Naciones Unidas. Gibraltar es una colonia pero no tiene un pueblo colonial con derecho a autodeterminación. En el origen de cesión, el pueblo existente eran los habitantes españoles de la ciudad de Gibraltar, que fueron trasladados a San Roque. Posteriormente, la población ha sufrido cambios notables debido al uso predominante militar del Peñón. Durante la Segunda Guerra Mundial, Reino Unido transfirió la población civil a Belfast en Irlanda del Norte y así disponer de más espacio para la base militar. Gran parte de aquella población no volvió tras la guerra. Por tanto, la población actual tiene orígenes diversos, y no constituye un pueblo colonial.

7. Los productos, los impuestos y el contrabando

Según el Derecho Comunitario, Gibraltar no es territorio de la Unión, sino un territorio dependiente del Reino Unido donde se aplican buena parte de las normas comunitarias, y el Reino Unido es responsable de la aplicación de esas normas. En cambio, no está en la unión aduanera ni en la unión económica y monetaria. Los productos importados en Gibraltar no pagan los impuestos comunitarios, sino otros más bajos. Como el Peñón no está en la unión aduanera, pone impuestos muy reducidos a productos como el alcohol y el tabaco, lo que favorece el contrabando de estos que salen hacia España. Las estadísticas, que muestran consumos exorbitantes de tabaco y alcohol en Gibraltar, son una demostración de que esos tráficos existen. La oficina antifraude de la UE, OLAF, subrayó la necesidad de luchar contra el contrabando desde Gibraltar y el blanqueo de capitales resultantes.

8. Paraíso financiero y empresarial

Otro problema destacado de las últimas décadas ha sido la conversión del Peñón en un paraíso financiero y empresarial, que invita a la constitución de empresas que no operan allí. Esto ha supuesto una competencia desleal con toda la Unión Europea, y comporta riesgos de evasión y elusión fiscal. Esta no es una afirmación gratuita, sino que se basa en los numerosos casos que Gibraltar ha perdido ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) debido a problemas en la aplicación del Derecho Comunitario (véanse los artículos de Cristina Izquierdo y Miguel Sampol en la obra colectiva El Brexit y Gibraltar de 2017). En materia fiscal, España inició diversos casos para que Gibraltar no se convirtiera en un paraíso fiscal, con las consecuencias que esto lleva aparejadas. Incluso, en algunos casos recientes, la demanda no provenía de España sino del mismo Reino Unido, que actuaba frente a Gibraltar ante el TJUE. Según la legislación británica, las ganancias de apuestas online debían tributar en su territorio, y quería que Gibraltar hiciese lo mismo, pero este se negaba para atraer a las empresas de juego online. El Tribunal dio la razón a Londres, al entender que a la hora de establecer impuestos el Peñón debía entenderse obligado por las normas de Reino Unido, por la acción del artículo 355 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

9. El Brexit

El referéndum sobre el Brexit demostró que las actitudes de los gibraltareños están mucho más cerca de España y de la Unión Europea que de Reino Unido. El resultado de un 96% del voto a favor de permanecer en la Unión demuestra que una cosa son los intereses financieros y otra la opinión casi unánime de los gibraltareños. La nueva situación suponía un reto importante para Gibraltar porque un Brexit duro o una falta de acuerdo podían suponer un cierre de la frontera con España. Al mismo tiempo, al Campo de Gibraltar también le interesaba una frontera flexible, para permitir el paso de los trabajadores españoles en el Peñón. Teniendo en cuenta el resultado del referéndum, España propuso un nuevo régimen de cosoberanía, que hubiese traído beneficios para todos. En los dos últimos años, España y Reino Unido han negociado de manera pragmática el mantenimiento de una frontera flexible fuera cual fuera el estatus final del Brexit.

10. Ambigüedad en las negociaciones

El Consejo Europeo de 29 de abril de 2017, que fijó las posiciones de la UE para la negociación del Brexit, decidió que “ningún acuerdo entre la UE y Reino Unido podrá aplicarse al territorio de Gibraltar sin el acuerdo de España”. Esta era la tónica dominante cuando en la versión final del Acuerdo entre Bruselas y Londres sobre el Brexit alcanzado el 14 de noviembre se introdujo el artículo 184 que era ambiguo sobre el futuro de las negociaciones entre la Unión y Reino Unido. Según ese artículo, podía entenderse que ambos podrían acordar cuestiones relativas a Gibraltar en el futuro sin el acuerdo de España. Lógicamente, el Gobierno español protestó y consiguió una declaración política de los 27 de la Unión Europea afirmando que cualquier cuestión relativa a Gibraltar requiere el previo acuerdo de España. Esta declaración tiene un valor vinculante para la UE y sus Estados miembros, y es consecuente con la naturaleza jurídica internacional de Gibraltar. La Unión y Reino Unido no pueden pactar sobre el Peñón, porque la situación territorial particular entre España y Reino Unido obliga a seguir tratando de manera bilateral los intercambios en este espacio.

11. Cuestiones pendientes

Aunque el Acuerdo para la salida del Reino Unido de la UE y sus anexos fueron confirmados el 25 de noviembre, quedan muchas cuestiones pendientes sobre el Brexit. España y Reino Unido, que mantienen unas excelentes relaciones, intentarán que los diversos aspectos de interés común sean resueltos de la mejor forma posible en todo caso. Por lo que se refiere a Gibraltar, las últimas evoluciones no resuelven las cuestiones de fondo, sino que solo aseguran la posición de España ante la futura relación de Reino Unido con la Unión. El problema para España es combinar tres importantes intereses. Primero, la necesidad de que Gibraltar cumpla las normas internacionales relativas a los paraísos fiscales y a la lucha contra la delincuencia común, el crimen organizado y el lavado de capitales, en la fase transitoria acentuando el cumplimiento de las normas europeas, y en todo caso respetando las normas de la OCDE. Segundo, favorecer el desarrollo del Campo de Gibraltar, para el que el Peñón representa un polo de actividad económica esencial. Y tercero, la reivindicación de la soberanía es un fin que no debe descartarse, sobre todo porque el derecho territorial subyacente permite la retrocesión de Gibraltar en caso de cualquier cambio en el régimen jurídico de la cesión. Teniendo en cuenta estos tres elementos, el paso por la frontera con Gibraltar es un factor clave a la hora de asegurar el cumplimiento de las normas y la defensa de los intereses de España.

Cinco siglos de Elcano: la proyección global de España

Con ocasión del quinto centenario de la primera vuelta al mundo de Juan Sebastián Elcano, Esglobal me publicó este artículo el 6 denoviembre de 2018. En el aniversario de la primera circunnavegación a la Tierra, hablemos de cómo España debería seguir implicándose a fondo en los grandes retos globales en un momento en el que la globalización necesita ser repensada.

Celebrar el Quinto Centenario de la primera vuelta al mundo que completó Juan Sebastián Elcano (1519-1522) es un buen pretexto para formular la pregunta: en el momento presente, ¿cuántas potencias tienen una proyección global? Acostumbrados a todo tipo de rankings y análisis cuantitativos, esta cuestión puede resultar extraña porque obliga a tener en cuenta cualidades muy diversas, y no solo datos. Es obvio que los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU disfrutan de una proyección global. Les siguen tres de los cuatro candidatos a ese asiento permanente: Alemania, el tercer exportador del planeta tras China y Estados Unidos; Japón, potencia económica y tecnológica; e India, segundo poder en población aunque algo despreocupado de los asuntos mundiales. ¿Y Brasil? Este país es sin duda una potencia regional, pero ¿cuenta con proyección global? La respuesta no está clara y distintos expertos darán opiniones diferentes. Si admitimos que dicha proyección incluye no solo la economía sino aspectos como la historia, la cultura, y una presencia en todo el mundo, es muy posible que España sea una mejor candidata a esa categoría, incluso por delante de Estados que están por encima en los rankings económicos y de población, o que pronto lo estarán al ser emergentes, como Canadá, Corea del Sur, Indonesia, Italia, México, Nigeria o Turquía.

Las bases históricas de la proyección global de España fueron la expansión en América iniciada en 1492 y la presencia en todos los continentes inaugurada por el viaje de Elcano. Pero esa proyección continúa hasta la actualidad debido a dos progresos recientes. El primero es de naturaleza política. Desde la Constitución de 1978 y la entrada en la Unión Europea, España puede presentarse en todo el mundo como una democracia avanzada, lo que es una garantía de relaciones internacionales sanas, basadas en principios. El segundo fenómeno es el éxito empresarial español desde los 90, y sobre todo en la época de bonanza entre 2000 y 2008, que nos llevó a participar plenamente en los procesos de globalización.

En consecuencia, no solamente por historia sino también por logros actuales, como la democracia y el éxito económico, España tiene una proyección global y es reconocida y respetada en todo el planeta. Todo esto se asienta en un PIB que ocupa el puesto número 14 en la escala mundial y una dimensión reducida en términos de población. Esto plantea una tarea global enorme con unas fuerzas limitadas. Para describir ese lugar en el tablero internacional, los documentos oficiales de los últimos Gobiernos han acuñado la expresión: “España es una potencia media con proyección global”.

Pérdida de memoria global

La importancia de un Estado se mide también por su memoria. En nuestro imaginario colectivo, la primera vuelta al mundo será seguramente tan discutida como lo es la presencia colonial en América, en especial cuando se aproxima cada 12 de octubre. Esto es una anomalía. En los países europeos existen consensos sobre la lectura de su Historia, que no impiden mantener posiciones políticas diferentes o incluso críticas hacia el propio Estado. La presencia colonial en América fue mucho más positiva de lo que supone la opinión pública en España, sobre todo si se compara con otras aventuras coloniales europeas, y el esfuerzo para conocer e investigar nuevos espacios fue admirable, como demuestra la primera circunnavegación global.

El 500 aniversario servirá para organizar actos conmemorativos, pero ¿se usará también para situar la gesta en su contexto histórico? El acontecimiento se enmarca en el mismo origen de la modernidad. La aventura americana y el viaje de exploración en torno al globo forman parte de ese afán de descubrimiento. El debate en España sobre los derechos de los indígenas, muy avanzado para su tiempo, supuso una preocupación humanista, que debería considerarse parte del Renacimiento europeo.

El primer viaje en torno al globo significó igualmente una apertura de España y Europa hacia otras realidades geográficas lejanas. No solo América sino también Asia. Durante siglos, algunos países europeos, como Holanda, Inglaterra y Portugal, compartieron con España el interés por la región del Pacífico. Sin embargo, toda esta memoria se ha perdido en España. Figuras como Diego de Pantoja en China, San Francisco Javier en Japón, el viaje del nipón Hasekura Tsunenaga a España (1613-1620), o la actividad comercial del galeón de Manila, son solo objeto de estudio para los especialistas.

Lamentablemente, España no ha realizado desde la Transición un relato coherente de su Historia y de sus evoluciones recientes como democracia europea y abierta al mundo. Por este motivo, se producen tantas representaciones falsas y tantos tópicos sobre la etapa colonial y la leyenda negra. Cuando, en realidad, las críticas de los religiosos y humanistas españoles frente a los abusos que estaban cometiendo sus compatriotas deberían ser interpretadas como un signo avanzado de modernidad, que no se vivió en otras expansiones coloniales.

La pérdida de las últimas colonias en 1898 supuso un retraimiento del interés global de España. La no participación en la Primera Guerra Mundial y su papel ambiguo durante la Segunda dejó a nuestro país fuera de las grandes mesas de decisiones de la primera mitad del siglo XX. Cuando la democracia se estableció firmemente con la Transición, la proyección de España en el mundo se limitaba a la consabida triple dimensión: Europa, Iberoamérica y el Mediterráneo. En 40 años de democracia, España ha ampliado su perspectiva internacional de manera considerable hasta llevarla a una completa visión global. Realizar este cambio tan rápidamente solo fue posible gracias al poso global de nuestra Historia.

Los intereses globales de España

España pertenece a tres familias simultáneamente: europea, iberoamericana y occidental. Formar parte de la familia europea permite participar activamente en el proyecto de integración de la Unión Europea. La familia iberoamericana está construida sobre una lengua y unos sentimientos comunes. Esta relación nos da una visión distinta, rejuvenecedora, que sigue teniendo un gran potencial, y que diferencia a España de muchas otras potencias europeas. En fin, la familia occidental significa una convicción en la democracia, la dignidad e igualdad humanas y los derechos y libertades fundamentales, así como otros principios de Derecho Internacional, que debe mantenerse incluso en casos de incumplimientos puntuales de esos principios.

Además, España tiene una cercanía especial con el Mediterráneo, hasta el punto de que algunos afirman que el país pertenece también una familia mediterránea. Sin embargo, no puede afirmarse que el Mediterráneo se haya convertido todavía en una región política. España ha jugado un papel muy importante para comenzar a construir un nuevo espacio político en esta región geográfica, desde la Conferencia Euro-mediterránea en 1995, pero queda mucho por hacer en este campo.

Sobre la base de esa triple pertenencia y de la vecindad mediterránea, en la etapa democrática España ha ido desarrollando líneas de política exterior hacia las más diversas regiones, abarcando hoy a todo el mundo. Para empezar, hemos establecido unas nuevas relaciones con Estados Unidos, que se basan en una reinterpretación de la Historia, y abarcan los más diversos campos de la cultura a la defensa. Ahora estas relaciones adquieren una fuerza especial debido al creciente peso de los hispanos. España además enmarca estas relaciones bilaterales en la firme relación entre EE UU y la Unión Europea, como demostró impulsando en su día la Nueva Agenda Transatlántica.

Con el fin de diseñar un nuevo planteamiento de las relaciones con la región asiática, el primer Plan Asia-Pacífico fue lanzado en 2000. El último documento de planificación es la Visión Estratégica para España en Asia 2018–2022, que contiene una serie de recomendaciones a las administraciones públicas para poner al día nuestra política exterior en la región. El enorme tamaño, la gran variedad y la tremenda dinámica de ese espacio hacen que la presencia oficial de España en Asia sea un reto, por lo que nuestros medios diplomáticos y consulares están reorientándose durante los últimos años para intentar hacer frente al desafío.

En un mundo globalizado, la geografía cuenta, y la cercanía de África hace que este espacio sea fundamental para España. Los documentos del Ministerio de Asuntos Exteriores lo reconocen sin contemplaciones: África es una prioridad estratégica y política para España. El primer Plan África fue aprobado en 2006, y los sucesivos planes han establecido los objetivos en la región, como la estabilidad, el desarrollo económico y la promoción de los derechos humanos. En el continente vecino, el reto es también mantener una presencia diplomática efectiva.

Aunque España demuestra una proyección global, por historia, cultura e intereses, el núcleo de su acción exterior fuera de Europa sigue estando en América Latina. Para facilitar las relaciones regionales, se han creado importantes instituciones como las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno, la Comunidad Iberoamericana de Naciones (que ha tenido su XXVI reunión en Guatemala) y la Secretaría General Iberoamericana. La relación histórica con esta región hermana se ha convertido en un intenso entramado de conexiones en los dos sentidos.

Desde su mismo origen a finales del siglo XV, España ha sido puente entre Europa y África, entre el Mediterráneo y el Atlántico, y entre Europa, América y el resto del mundo. El primer viaje en torno al globo, completado por Juan Sebastián Elcano en 1522, es el más potente símbolo de esa proyección global. Durante siglos, la apertura a todo el mundo ha generado una visión global en España, y una capacidad para entender la complejidad de los problemas internacionales. Los españoles tienen una cultura y un carácter mestizos, hechos de influencias muy diversas, que vienen de Europa, de América y del Mediterráneo. Esa proyección global y esa mentalidad abierta deben servir ahora para afrontar los retos globales de futuro. A pesar de ser un Estado de dimensión media, España tiene la responsabilidad de seguir participando en la construcción europea y de implicarse a fondo en los grandes desafíos que afectan al planeta. Estuvo en el mismo origen de la globalización y debe estar en el momento en que el éxito de esa globalización exige establecer nuevas reglas.