Estamos viviendo una etapa peligrosa de las relaciones internacionales. Los aspectos más visibles son el descontento político que se ve en muchos países, la crisis económica que anuncian los expertos, y las amenazas globales que aumentan, como los efectos del cambio climático.
Sin embargo, además de estas manifestaciones más inmediatas, existen otros riesgos asociados a la falta de consenso político entre las grandes potencias. En la década de 1990 comenzó a crearse un nuevo sistema de gobernanza global tras la Guerra Fría, que después se reforzó debido a la crisis de 2008. En el momento actual, el impulso para reforzar la gobernanza se ha perdido. Estamos en una etapa de fragmentación y disgregación global y esto significa que estamos peor preparados para afrontar los peligros.
A comienzos de este mes, la web de Esglobal, con quienes tengo el honor de colaborar, publicó esta reflexión: Entramos en zona de peligro. Aquí reproduzco el contenido.
Los análisis de la
actualidad no terminan de captar la gravedad de la situación porque miran al
corto plazo. Para comprender lo que está ocurriendo en la política global es
preciso volver la vista a la historia desde el fin de la Guerra Fría. El 10 de
noviembre (fecha señalada para elecciones generales en nuestros calendarios) se
cumplen treinta años de la caída del Muro de Berlín en 1989. En este corto
espacio de tiempo hemos vivido cuatro etapas bien diferenciadas. Las tres
primeras persiguieron objetivos colectivos, mientras que la etapa actual se
caracteriza por la fragmentación. Recordar la evolución desde el fin de la
Guerra Fría ayuda a comprender que, muy probablemente, estamos viviendo el
fracaso de la construcción del orden global comenzado en 1990. Las cuatro
etapas pueden definirse así.
1990-2000. Etapa de creación de un nuevo orden.
Expansión de la democracia, solución de conflictos, aparición de la Unión
Europea, de la OMC y de otras instituciones internacionales. El objetivo era
establecer un nuevo orden tras la Guerra Fría.
2000-2008. Etapa de expansión de la economía y ascenso
de los emergentes. El aumento del comercio, la revolución tecnológica y el
ascenso de China marcaron esta etapa. El objetivo compartido fue la
globalización. Tras los atentados del 11-S, la lucha contra el terrorismo no
impidió un gran crecimiento del comercio y la riqueza.
2008-2016. Etapa de crisis financiera y económica.
La crisis de 2008 puso de manifiesto problemas como el endeudamiento, los
excesos financieros y la vulnerabilidad del sistema, con repercusiones
políticas. El objetivo principal en esta etapa fue superar la crisis.
2016 hasta la actualidad. Etapa de disgregación. La salida de la
crisis acentuó la desigualdad dentro de casi todos los países. Los ciudadanos
han comenzado a recelar de la globalización, y las democracias se han vuelto
miopes y egoístas. El referéndum sobre el Brexit en junio de 2016 y la elección
de Donald Trump como Presidente de Estados Unidos en noviembre de ese año
marcaron el inicio de esta etapa caracterizada por la disolución del consenso
sobre grandes cuestiones globales. Surgen los particularismos, como el
nacionalismo y el populismo, y las dudas sobre principios como el libre comercio.
No es posible identificar objetivos
globales compartidos.
Un
nuevo relato de la historia reciente de las relaciones internacionales
Ante la complejidad de la
post-Guerra Fría, se propusieron nuevos instrumentos de análisis. Los
parámetros anteriores, como el auge y caída de las grandes potencias a través
de la guerra, o la lucha descarnada por el interés nacional, no servían en un
contexto de interdependencia. Las teorías más utilizadas desde 1990 fueron el
fin de la historia, formulada por Francis Fukuyama, y el choque de
civilizaciones de Samuel Huntington.
Fukuyama remarcó un
consenso global inédito en los campos económico y político. Los experimentos
económicos se habían acabado porque el capitalismo triunfaba en todo el mundo
ante el estrepitoso fracaso del comunismo. La democracia liberal era
incuestionable como sistema político porque era el único que aseguraba los
derechos individuales. Por su parte, Huntington puso el acento en el choque de
civilizaciones, donde la cultura y la identidad seguían siendo primordiales. La
globalización no traería la homogeneidad, sino que el mundo era un puzle de
civilizaciones históricas y cada una mantenía una visión de la política y las
relaciones internacionales.
Desde el fin de la Guerra
Fría, el debate entre estos dos titanes del pensamiento internacional ha
sobrevolado todo. A veces parecía que el fin de la historia y el consenso sobre
la globalización eran predominantes, como en el auge del comercio mundial; a
veces era el choque de civilizaciones el que se imponía por medio de las
amenazas y la lucha contra el terrorismo internacional.
Estos dos esquemas de
análisis no son suficientes para explicar la realidad. Un rasgo característico
de estos últimos treinta años ha sido la construcción de instituciones
regionales y globales, y el avance de normas para regir las relaciones entre
Estados. Países ricos y emergentes, del norte y del sur, de todas las latitudes
participan en un orden internacional basado en la interdependencia. Es preciso
hacer un nuevo relato de la historia reciente de las relaciones
internacionales, que tenga en cuenta esta dimensión normativa e institucional.
Este enfoque, propio del pensamiento continental europeo, no está muy
extendido, debido a la enorme influencia que tienen los autores y la prensa de
Estados Unidos y Reino Unido y, sin embargo, responde a la realidad de un mundo
interconectado donde prima la previsibilidad de los intercambios.
La historia desde 1990
puede interpretarse de forma más convincente a través de esta perspectiva normativa
e institucional. En una primera etapa, el Consejo de Seguridad despertó de su
letargo de la Guerra Fría y comenzó a tomar medidas como sanciones y
operaciones de mantenimiento de la paz. Se desactivaron conflictos en diversas
regiones y se inició un proceso de paz para Oriente Medio. A comienzos de esta
etapa, se creó la Unión Europea como unión de Estados, el gran invento político
del siglo XX, mientras la democracia se expandía en todo el mundo. El reto de
seguridad en el continente fue la estabilización de los Balcanes a lo largo de
la década de 1990. En esta etapa de construcción de un nuevo orden, se fundó la
Organización Mundial del Comercio en 1995, se estableció la Corte Penal
Internacional en el Estatuto de Roma de 1998, y la Cumbre de la Tierra en Río
de Janeiro en 1992 dio lugar al Protocolo de Kyoto en 1997. Esta primera fase
culmina con la Declaración del Milenio del año 2000, que define una serie de
principios para regir las relaciones globales, como el libre comercio, los
derechos humanos, y la protección del medio ambiente.
La etapa de globalización y
expansión económica (2000-2008) estuvo marcada por el crecimiento del comercio
mundial, el ascenso de los emergentes, y la expansión de las nuevas
tecnologías. Los ataques terroristas de 2001 desencadenaron una lucha contra el
terrorismo internacional, pero esta preocupación no restó fuerza al
crecimiento, que alcanzó a casi todo el globo. En diciembre de 2001, China
entró como miembro en la OMC. El objetivo común en esta etapa fue facilitar el
comercio mundial y las inversiones para potenciar el crecimiento, y tampoco se
puso mucho interés en la regulación de los excesos. La Unión Europea introdujo
el euro en 2002, y se completó la ampliación a diez nuevos miembros en 2004. El
Tratado de Lisboa de 2007 consolidó la integración política en la Unión y le
atribuyó nuevas competencias.
Entre 2008 y 2016 vivimos
una etapa de crisis financiera y económica que golpeó particularmente a los
países avanzados. Tras el estallido de la crisis, el objetivo compartido fue
primero paliar sus efectos y, después, superar el bache, aunque Estados Unidos
y Europa siguieron caminos distintos. Desde su mismo origen, la crisis provocó
una interesante reacción institucional con la creación del G20 en noviembre de
2008. Este grupo informal tuvo la virtud de sentar en torno a la misma mesa a
potencias con distintos puntos de vista, para orientar el sistema económico y
financiero. En sus declaraciones, el G20 ha insistido en la necesidad de
regulación o en la lucha contra los paraísos fiscales, al tiempo que propició
instituciones como el Consejo de Estabilidad Financiera. Pero en esta etapa se
aprecian claros síntomas de fatiga y de dispersión en el avance de la
gobernanza global. En el campo del medio ambiente, el Acuerdo de París de 2015
fue un pacto de mínimos sobre el cambio climático, poco creíble en su
aplicación. Las primaveras árabes de 2011 dejaron en ascuas a toda la región, y
la comunidad internacional no supo reaccionar ante la guerra civil en Siria,
que hoy sigue proyectando inestabilidad en los vecinos. Incluso en el campo de
la regulación financiera, la urgencia sentida tras la crisis se ha relajado,
las recomendaciones del G20 han perdido empuje, y los riesgos han vuelto a
aparecer.
Vivimos
una etapa de disgregación peligrosa
El resultado del referéndum
sobre el Brexit en junio de 2016 y la elección del Presidente Trump en
noviembre de ese año marcan el comienzo de la etapa actual, en la que diversos
sectores de la gobernanza global se encuentran en una situación de olvido. Al
mirar con la suficiente perspectiva, los fenómenos actuales pueden
interpretarse como el ocaso de las esperanzas que se abrieron al fin de la
Guerra Fría. El problema de la etapa actual es que no hay objetivos
compartidos, y se observa una disgregación preocupante incluso entre aliados.
En otras palabras, nadie sabe exactamente adónde hay que ir a partir de aquí.
En el campo de la
seguridad, la situación en el Oriente Medio es preocupante, y la comunidad
internacional no parece capaz de hacer frente a las amenazas, en gran medida
por desacuerdos palpables entre Estados Unidos y Rusia. La Unión Europea
tampoco ha sabido ejercer su papel tradicional de potencia transformadora en
situaciones como las vividas en Libia, Siria o Turquía. En materia nuclear, la
presión contra Irán y Corea del Norte frente a sus intentos de proliferación
sigue en pie, pero el impulso que dio el Presidente Obama para la reducción de
arsenales con Rusia a través del Tratado New Start de 2010 se ha perdido, y un
aspecto inquietante fue la retirada del Tratado INF por parte del Presidente
Trump a comienzos de 2019. Este acuerdo que eliminó los misiles nucleares
de alcance medio en Europa
data de 1987 (!).
En cuanto a la gobernanza
multilateral, hace tiempo que las instituciones internacionales no reciben la
atención necesaria. El proteccionismo ha dejado en entredicho a la OMC, y se
está tejiendo una red alternativa de acuerdos bilaterales. Mención aparte
requieren los problemas medioambientales, que no incluyen solo el cambio
climático sino también la contaminación por plásticos, la destrucción de bosques o la
extinción de especies, frente a los que la comunidad internacional parece
incapaz. La insistencia retórica en el Acuerdo de París sobre el cambio
climático de 2015 es un tanto vacía, debido a que dicho acuerdo no es más que una
declaración de intenciones.
Del mismo modo que el proteccionismo comercial puede leerse como un fracaso del
proyecto de la OMC nacido en 1995, la falta de compromiso sobre el cambio
climático puede interpretarse como una quiebra de la Cumbre de la Tierra de
1992 y del Protocolo de Kyoto de 1997, y la guerra de Siria desbarata los
esfuerzos de Naciones Unidas y la UE hacia la paz en la región.
Los riesgos de la etapa
actual de disgregación se acentúan porque las potencias democráticas, garantes
del orden internacional desde 1990, no terminan de identificar nuevos objetivos
que conduzcan hacia un mundo más racional y humano. La salida de la crisis, que
ocupó a estos países en la etapa anterior, ha producido sociedades más
desiguales, que no están predispuestas a hacer frente a los problemas del
exterior. Como ha señalado Joseph Stiglitz, al hacer balance de diez años desde
la crisis de 2008, la solución consistió sobre todo en “llevar a los bancos al hospital y
bañarlos de dinero”. El
aumento de la desigualdad ha provocado una desestructuración de estas
sociedades, según han destacado economistas como Branko Milanovic o Thomas
Piketty, y como ha puesto de manifiesto recientemente el World Inequality Report. En Estados Unidos, el 50% más pobre de
la población recibía el 21% de la renta nacional en 1980, porcentaje que bajó al
13% en 2016. En Europa, la mitad más pobre obtenía un 24% en 1980, y un 22% en
2016. Esta es una tendencia sistémica porque se produce en el largo plazo con
gobiernos de todo signo. En política interna, esto significa aumento del
populismo y del nacionalismo, mayor polarización, y episodios como los chalecos
amarillos pueden interpretarse también en esta clave. Pero igualmente hay
consecuencias graves, aunque quizás menos visibles, para la política exterior.
Los Gobiernos encuentran dificultades para definir objetivos de acción exterior
en las sociedades más desestructuradas de los países democráticos.
Vuelta
a los principios y a la gobernanza global
Es muy difícil hacer
sugerencias sobre cómo superar esta etapa de disgregación porque estamos ante
un problema estructural, que solo podrá transformarse con el tiempo. En una
previsión a corto plazo, es posible que se vivan shocks o episodios negativos,
que acentúen el estancamiento económico que los expertos predicen para los
próximos años. Los ataques a petroleros o refinerías en el
Golfo son una señal de
aviso que puede afectar el mercado de la energía, pero también la quiebra de
Thomas Cook puede replicarse con dificultades en el sector financiero, que
siempre tienen efecto dominó.
El momento político
internacional está escasamente preparado para responder a crisis económicas y
políticas debido a la falta de acuerdo entre los principales actores. Solamente
algunos líderes representan una sólida confianza en los principios de la
gobernanza global que se formularon tras la Guerra Fría. La reunión del G-7 en
Biarritz demostró que estos principios siguen teniendo validez, y la defensa
que de ellos hacen la Unión Europea o líderes como Emmanuel Macron, Angela Merkel o Justin Trudeau es un
rayo de esperanza.
La dificultad hacia el
futuro es que esas normas de convivencia deben plasmarse en
una gobernanza global más eficaz
y en instituciones internacionales más fuertes, incluyendo no solo al G-7 sino
también a los actores del G20 y las organizaciones internacionales. Esta tarea
es hoy especialmente ardua porque aquellos principios de los años 1990 deben
completarse hoy con una visión novedosa de la economía y del modo de vida
consumista debido al impacto catastrófico sobre el clima y el medio ambiente. Una
tarea heroica para la que, por el momento, no hay héroes.
