Las relaciones entre España y Gibraltar tras el Brexit

Las relaciones entre España y Gibraltar entran en una nueva fase tras el Brexit. Miguel Ángel Domínguez de Radio 5 de Radio Nacional me hizo esta entrevista sobre la cuestión de Gibraltar. Dentro audio ⏩ http://www.rtve.es/m/alacarta/audios/la-entrevista-de-radio-5/entrevista-radio-5-martin-ortega-carcelen-21-01-20/5488821/.

Para analizar la nueva fase más constructiva entre Gibraltar y su entorno, he escrito este artículo para Esglobal, que se encuentra disponible en el siguiente enlace: España y Gibraltar entran en una nueva etapa. 

Cuando el Parlamento Europeo confirmó el Brexit, los eurodiputados en pie entonaron Auld Lang Syne, una triste canción escocesa de despedida. Cuando el Brexit se materialice en lo que se refiere a la relación entre España y Gibraltar, la canción será seguro más alegre, y la sevillana que corea “No te vayas todavía, no te vayas por favor” es más pertinente.

El resultado en Gibraltar del referéndum sobre el Brexit, con un 96% de votos a favor de permanecer en la Unión, anunciaba un tratamiento distinto de la relación entre España y el Peñón, y este vaticinio se ha confirmado con el régimen jurídico que las partes implicadas han pactado en los últimos meses. Puede afirmarse que, tras el Brexit, dichas relaciones entran en una fase de normalización, en la cual Gibraltar estará cada vez más integrado en su entorno y su derecho será más europeo, sin necesidad de alterar las respectivas posiciones sobre la soberanía.

En el proceso de negociación de las nuevas relaciones con España se ha observado un cierto distanciamiento entre Gibraltar y Londres, consecuencia lógica de la diferencia de intereses, y de la necesidad de Gibraltar y de su entorno de asegurar una convivencia provechosa y evitar posibles consecuencias negativas de la separación, sea cual sea la naturaleza del Brexit. Formalmente, las autoridades del Peñón y de Londres siguen afirmando que Gibraltar pertenece a la familia británica y que no hay un cambio de posición por lo que respecta a la soberanía. Pero esta proclamación formal ha ido acompañada de la negociación de un nuevo régimen jurídico de la relación con España que supone una homogeneización de Gibraltar y la realidad europea. Por su parte, nuestro país afrontó esta fase de definición del nuevo régimen con gran pragmatismo.

La nueva relación se basa en los siguientes principios fundamentales:

A) El Protocolo sobre Gibraltar contenido en el Acuerdo de Retirada entre la Unión Europea y el Reino Unido de 17 de octubre de 2019.

B) Cuatro Memorandos de Entendimiento firmados entre España y Reino Unido sobre Gibraltar el 29 de noviembre de 2018, consagrados a las siguientes materias: derechos de los ciudadanos, tabaco, medio ambiente, cooperación policial y aduanera.

C) Un Tratado sobre Fiscalidad, que fue firmado entre España y Reino Unido el 4 de marzo de 2019 y que está pendiente de confirmación parlamentaria en los dos países.

D) El principio del beneplácito de España sobre las cuestiones que afectan a Gibraltar en la negociación, que se inicia ahora, del nuevo estatuto de las relaciones entre la Unión Europea y Reino Unido. El punto 24 de las Orientaciones del Consejo Europeo para esa negociación, de 29 abril de 2017, afirmaba: “Una vez que el Reino Unido haya abandonado la UE, ningún acuerdo entre la UE y el Reino Unido podrá aplicarse al territorio de Gibraltar sin acuerdo entre el Reino de España y el Reino Unido”.

Los cuatro Memorandos de Entendimiento (MOU) establecen un régimen de cooperación avanzada. En síntesis, Gibraltar se compromete a acercar su economía y su derecho a los parámetros europeos. El Memorando sobre los ciudadanos garantiza los derechos de los trabajadores del Campo de Gibraltar, y prevé mecanismos de coordinación e intercambio de información entre las autoridades de ambos lados de la verja. El MOU sobre tabaco establece obligaciones de control del mercado gibraltareño, y sus autoridades deberán igualar progresivamente el precio de los productos del tabaco a los españoles, medida importante para luchar contra el contrabando y la entrada ilegal de tabaco en España, con el efecto negativo que tienen estas actividades en la seguridad y en la recaudación fiscal.

El MOU sobre medio ambiente prevé la cooperación para conseguir la máxima protección en la zona en materias como la gestión de residuos sólidos y líquidos, el control del suministro de combustible a embarcaciones y la investigación marina. En fin, el MOU sobre cooperación policial y aduanera prevé el reforzamiento de la colaboración entre autoridades para controlar la delincuencia en la región, en particular el narcotráfico y el tráfico de personas.

Por su parte, el Acuerdo Internacional sobre fiscalidad, una vez ratificado por las dos partes, será el primer tratado internacional bilateral sobre Gibraltar que España y Reino Unido hacen desde Utrecht. En este Acuerdo se fijan unos criterios de residencia fiscal de las personas físicas y de las empresas, destinados a garantizar la plena transparencia fiscal en Gibraltar, y que permitirán la lucha contra el fraude, el contrabando y el blanqueo de dinero, así como la evasión fiscal en nuestro país.

Es importante destacar que este nuevo marco bilateral de la relación entre España y Gibraltar ha sido respaldado y ampliado en el Protocolo sobre Gibraltar que acompaña al Acuerdo de Retirada de Reino Unido de la UE. Puede afirmarse que la Unión Europea va a tutelar tales compromisos así como su gestión. España y Reino Unido deben crear Comités de coordinación en las diversas materias, donde participan las autoridades de Gibraltar y de la Mancomunidad del Campo de Gibraltar según prevén los MOU, y estos grupos de trabajo deben informar al Comité Especializado sobre Gibraltar que la Unión Europea ha previsto en el artículo 165 del Acuerdo de Retirada. Por tanto, se produce un interesante régimen que puede imaginarse en tres niveles interconectados: la cooperación local a ambos lados de la frontera, la bilateral entre España y Reino Unido, y la multilateral bajo el paraguas de la Unión Europea.

Igualmente, hay que subrayar que el Protocolo sobre Gibraltar del Acuerdo de Retirada incluye aspectos más amplios que los MOU en algunas cuestiones. Por ejemplo, se prevé un futuro pacto entre España y Reino Unido sobre el aeropuerto, se exige a Gibraltar una mayor aceptación de los criterios de la OCDE en la lucha contra “prácticas fiscales perjudiciales” como BEPS, se menciona la necesidad de impedir actividades fraudulentas en relación al alcohol y la gasolina, y se reclama al Reino Unido que amplíe a Gibraltar los tratados internacionales que se refieren al control del tabaco.

En conclusión, tanto en su dimensión bilateral como en la multilateral auspiciada por la Unión Europea, el régimen pactado augura el inicio de unas relaciones entre España y Gibraltar que suponen un mayor respeto de las normas europeas y una lucha más intensa contra la delincuencia organizada.

Al mismo tiempo, tanto Gibraltar como la Mancomunidad del Campo de Gibraltar tienen como prioridad mantener el paso por la frontera de la forma más eficiente posible. El impacto del cierre de la frontera por un Brexit duro hubiese sido desastroso para toda la región. En cifras redondas unas 14.000 personas cruzan al día la línea, de las cuales unos nueve mil son españoles. Esta prioridad debe combinarse a partir de ahora con una colaboración más estrecha entre autoridades aduaneras, policiales y judiciales en la lucha contra actividades ilícitas.

En algún momento, Gibraltar temió el posible cierre de la verja debido a un Brexit duro que transformaría la línea en una frontera exterior de la UE, y ha operado para que esto no fuera así. Incluso, el 18 de enero de 2020, Fabian Picardo propuso que Gibraltar se uniese al espacio Schengen para evitar cierres de la frontera, a lo que el Foreign Office respondió recordando que las relaciones exteriores de la colonia siguen siendo competencia de Reino Unido. Un dato más que demuestra la divergencia de intereses entre Gibraltar y Londres.

Tal diferencia de puntos de vista desde el referéndum sobre el Brexit en 2016 ha posibilitado la definición de unas nuevas relaciones entre España y el Peñón, con un régimen jurídico que debe consolidarse a lo largo de 2020, sin perjuicio de cuál sea el avance de la negociación sobre el estatuto final de la Unión y el Reino Unido. Si esta nueva atmósfera positiva en las relaciones, más pragmática y europeísta, se confirma, muy probablemente habrá beneficios mutuos para Gibraltar y su entorno, y una mayor aplicación de las normas europeas en toda la región.

Once ideas clave sobre Gibraltar tras el Brexit

Con motivo del Acuerdo entre la Unión Europea y el Reino Unido sobre el Brexit, se ha discutido mucho la cuestión de Gibraltar. En este breve estudio que publicó Esglobal el 27 de noviembre de 2018, se aclaran once ideas clave sobre Gibraltar.

1. El origen: cesión de uso

Gibraltar, en su origen, fue una cesión de uso y no una transmisión de soberanía. En el Tratado de Utrecht de 1713, un Estado europeo, España, cedió a otro, Gran Bretaña, el uso de Gibraltar, aclarando que era “sin jurisdicción territorial alguna”. Gran Bretaña podía ocupar sin límite de tiempo la ciudad, la fortaleza y el puerto para usos militares, pero no adquiría soberanía sobre el territorio.

2. Bajo tres condiciones

La cesión se hizo con tres limitaciones. La primera, se cedía la ciudad, la fortaleza y el puerto, pero no el istmo, que después ocupó Reino Unido. Segunda, Gibraltar debía abastecerse por mar y no podía tener comunicación con el territorio circundante salvo casos de necesidad. Tercera, en caso de que Gran Bretaña quisiera transmitir la cesión a un tercero o cambiar la cesión “de cualquier modo”, España tenía derecho a recuperar Gibraltar. Sobre la primera condición, existe un debate sobre el espacio marítimo que corresponde al Peñón, pero no cabe duda que el istmo fue ocupado de manera ilegal. Sobre la segunda, las dos partes han relajado el aislamiento y un cierre de la frontera solo sería posible por efecto del Brexit o por una interpretación estricta del texto original. En fin, la tercera condición sigue operando, y cualquier intento que haga Reino Unido de cambiar el régimen daría a España el derecho de retrocesión.

3. Gibraltar no puede independizarse

En la etapa descolonizadora, lo intentó con apoyo de Reino Unido, pero Naciones Unidas se opuso. Gibraltar no es una colonia como las otras, producto de la expansión europea, cuya descolonización ha impulsado la ONU. Su origen está en un tratado entre dos Estados europeos. Por tanto, la descolonización de Gibraltar debe tener en cuenta los derechos del Estado que cedió el territorio en su comienzo. En 1967, se celebró un referéndum de descolonización en Gibraltar, pero la resolución 2353 de la Asamblea General de Naciones Unidas declaró que no era válido porque no se habían tenido en cuenta los derechos de España. Gibraltar no puede ser independiente, y la razón es que, en caso de que se quiera cambiar el régimen de cesión de uso, España recupera la soberanía. El Tratado de Utrecht establece que cualquier cambio de esa cesión (in aliquo modo en el texto original latino) da lugar a la retrocesión. Por esto, Reino Unido no puede transmitir sus derechos territoriales sobre Gibraltar a una tercera potencia (por ejemplo ceder la base a Estados Unidos), ni tampoco puede convertir la cesión original en un nuevo Estado, porque entonces España recuperaría la plena soberanía.

4. Decisión de la población gibraltareña

Según el Derecho Internacional y según el Derecho del Reino Unido, la población de Gibraltar no tiene capacidad de decisión sobre el estatuto político internacional del Peñón. Tanto la Constitución de Gibraltar de 1969 (después del intento de descolonización) como la vigente de 2006 no son documentos legales elaborados por los gibraltareños. Ambos fueron redactados por Londres y sometidos a los ciudadanos del Peñón. En Derecho Constitucional este tipo de documentos se conocen como constituciones otorgadas. En la Constitución vigente de 2006, las autoridades de Gibraltar tienen una autonomía local, pero las relaciones exteriores y la seguridad quedan en manos del Gobierno británico, que puede decidir lo que estime pertinente sobre su estatuto internacional. Existe también un gobernador nombrado por Londres que tiene poderes superiores al Ministro Principal y al Parlamento de Gibraltar.

5. La promesa de la Corona británica

Tener en cuenta los deseos de la población es una promesa hecha por la Corona británica a los gibraltareños en el momento de aprobar la Constitución de 1969, que fue repetida en el preámbulo de la Carta Magna de 2006. Sin embargo, esta promesa presenta una dificultad jurídica y otra política. La promesa es incompatible con el derecho de retrocesión que tiene España según el Tratado de Utrecht. Si se presentan las condiciones establecidas por el Tratado para la recuperación del territorio, el compromiso jurídico entre Gran Bretaña y España, plasmado en el mismo origen de la cesión, prevalece sobre la declaración de la Corona británica a los gibraltareños. El problema político es que la Corona no ha respetado su propia promesa en el caso del Brexit. El 96% de los gibraltareños votaron a favor de permanecer en la Unión Europea. Ignorando esta voluntad casi unánime, Reino Unido ha arrastrado a Gibraltar a salir de la Unión.

6. ¿La población gibraltareña es un pueblo colonial?

La población gibraltareña no es un pueblo colonial según Naciones Unidas. Gibraltar es una colonia pero no tiene un pueblo colonial con derecho a autodeterminación. En el origen de cesión, el pueblo existente eran los habitantes españoles de la ciudad de Gibraltar, que fueron trasladados a San Roque. Posteriormente, la población ha sufrido cambios notables debido al uso predominante militar del Peñón. Durante la Segunda Guerra Mundial, Reino Unido transfirió la población civil a Belfast en Irlanda del Norte y así disponer de más espacio para la base militar. Gran parte de aquella población no volvió tras la guerra. Por tanto, la población actual tiene orígenes diversos, y no constituye un pueblo colonial.

7. Los productos, los impuestos y el contrabando

Según el Derecho Comunitario, Gibraltar no es territorio de la Unión, sino un territorio dependiente del Reino Unido donde se aplican buena parte de las normas comunitarias, y el Reino Unido es responsable de la aplicación de esas normas. En cambio, no está en la unión aduanera ni en la unión económica y monetaria. Los productos importados en Gibraltar no pagan los impuestos comunitarios, sino otros más bajos. Como el Peñón no está en la unión aduanera, pone impuestos muy reducidos a productos como el alcohol y el tabaco, lo que favorece el contrabando de estos que salen hacia España. Las estadísticas, que muestran consumos exorbitantes de tabaco y alcohol en Gibraltar, son una demostración de que esos tráficos existen. La oficina antifraude de la UE, OLAF, subrayó la necesidad de luchar contra el contrabando desde Gibraltar y el blanqueo de capitales resultantes.

8. Paraíso financiero y empresarial

Otro problema destacado de las últimas décadas ha sido la conversión del Peñón en un paraíso financiero y empresarial, que invita a la constitución de empresas que no operan allí. Esto ha supuesto una competencia desleal con toda la Unión Europea, y comporta riesgos de evasión y elusión fiscal. Esta no es una afirmación gratuita, sino que se basa en los numerosos casos que Gibraltar ha perdido ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) debido a problemas en la aplicación del Derecho Comunitario (véanse los artículos de Cristina Izquierdo y Miguel Sampol en la obra colectiva El Brexit y Gibraltar de 2017). En materia fiscal, España inició diversos casos para que Gibraltar no se convirtiera en un paraíso fiscal, con las consecuencias que esto lleva aparejadas. Incluso, en algunos casos recientes, la demanda no provenía de España sino del mismo Reino Unido, que actuaba frente a Gibraltar ante el TJUE. Según la legislación británica, las ganancias de apuestas online debían tributar en su territorio, y quería que Gibraltar hiciese lo mismo, pero este se negaba para atraer a las empresas de juego online. El Tribunal dio la razón a Londres, al entender que a la hora de establecer impuestos el Peñón debía entenderse obligado por las normas de Reino Unido, por la acción del artículo 355 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

9. El Brexit

El referéndum sobre el Brexit demostró que las actitudes de los gibraltareños están mucho más cerca de España y de la Unión Europea que de Reino Unido. El resultado de un 96% del voto a favor de permanecer en la Unión demuestra que una cosa son los intereses financieros y otra la opinión casi unánime de los gibraltareños. La nueva situación suponía un reto importante para Gibraltar porque un Brexit duro o una falta de acuerdo podían suponer un cierre de la frontera con España. Al mismo tiempo, al Campo de Gibraltar también le interesaba una frontera flexible, para permitir el paso de los trabajadores españoles en el Peñón. Teniendo en cuenta el resultado del referéndum, España propuso un nuevo régimen de cosoberanía, que hubiese traído beneficios para todos. En los dos últimos años, España y Reino Unido han negociado de manera pragmática el mantenimiento de una frontera flexible fuera cual fuera el estatus final del Brexit.

10. Ambigüedad en las negociaciones

El Consejo Europeo de 29 de abril de 2017, que fijó las posiciones de la UE para la negociación del Brexit, decidió que “ningún acuerdo entre la UE y Reino Unido podrá aplicarse al territorio de Gibraltar sin el acuerdo de España”. Esta era la tónica dominante cuando en la versión final del Acuerdo entre Bruselas y Londres sobre el Brexit alcanzado el 14 de noviembre se introdujo el artículo 184 que era ambiguo sobre el futuro de las negociaciones entre la Unión y Reino Unido. Según ese artículo, podía entenderse que ambos podrían acordar cuestiones relativas a Gibraltar en el futuro sin el acuerdo de España. Lógicamente, el Gobierno español protestó y consiguió una declaración política de los 27 de la Unión Europea afirmando que cualquier cuestión relativa a Gibraltar requiere el previo acuerdo de España. Esta declaración tiene un valor vinculante para la UE y sus Estados miembros, y es consecuente con la naturaleza jurídica internacional de Gibraltar. La Unión y Reino Unido no pueden pactar sobre el Peñón, porque la situación territorial particular entre España y Reino Unido obliga a seguir tratando de manera bilateral los intercambios en este espacio.

11. Cuestiones pendientes

Aunque el Acuerdo para la salida del Reino Unido de la UE y sus anexos fueron confirmados el 25 de noviembre, quedan muchas cuestiones pendientes sobre el Brexit. España y Reino Unido, que mantienen unas excelentes relaciones, intentarán que los diversos aspectos de interés común sean resueltos de la mejor forma posible en todo caso. Por lo que se refiere a Gibraltar, las últimas evoluciones no resuelven las cuestiones de fondo, sino que solo aseguran la posición de España ante la futura relación de Reino Unido con la Unión. El problema para España es combinar tres importantes intereses. Primero, la necesidad de que Gibraltar cumpla las normas internacionales relativas a los paraísos fiscales y a la lucha contra la delincuencia común, el crimen organizado y el lavado de capitales, en la fase transitoria acentuando el cumplimiento de las normas europeas, y en todo caso respetando las normas de la OCDE. Segundo, favorecer el desarrollo del Campo de Gibraltar, para el que el Peñón representa un polo de actividad económica esencial. Y tercero, la reivindicación de la soberanía es un fin que no debe descartarse, sobre todo porque el derecho territorial subyacente permite la retrocesión de Gibraltar en caso de cualquier cambio en el régimen jurídico de la cesión. Teniendo en cuenta estos tres elementos, el paso por la frontera con Gibraltar es un factor clave a la hora de asegurar el cumplimiento de las normas y la defensa de los intereses de España.

Propuesta de cosoberanía para Gibraltar

Gibraltar citizens voted for ‘Remain in the EU’ by 96 percent in the Brexit referendum last June. As a result, Brexit negotiations put Gibraltar in a difficult position. As the UK will leave the EU, Gibraltar is bound to follow suit against the democratic will of its citizens. 

Shortly after the Brexit plebiscite, Spain suggested that joint sovereignty would be a solution, and offered the UK negotiations to agree a new status for Gibraltar. The Spanish proposal included Gibraltar’s access to the EU domestic market, dismantling the border fence, granting residents dual citizenship, and letting them preserve their self-governing institutions. Spain and the UK would jointly manage issues of defense, foreign affairs, border control, immigration and asylum.

Elcano Royal Institute has just published a research paper that underlines the benefits of the joint sovereignty offer. The paper, entitled La propuesta de cosoberanía para Gibraltar: beneficios para todos, can be found here.

El Real Instituto Elcano acaba de publicar el estudio titulado La propuesta de cosoberanía para Gibraltar: beneficios para todos (ARI 33/2017). Tras el referéndum sobre el Brexit, España presentó al Reino Unido una propuesta de negociación sobre Gibraltar en la que plantea una soberanía conjunta, la doble nacionalidad para los gibraltareños y el respeto de su autonomía.

En el referéndum sobre el Brexit los gibraltareños votaron de manera casi unánime (96 %) por la permanencia en la Unión Europea. Esto les sitúa en una posición difícil ante las negociaciones para al Brexit. Gibraltar tiene una primera opción, que es la salida de la Unión al final de las negociaciones y la consiguiente pérdida de las libertades comunitarias. Pero puede sopesar otra opción en línea con la propuesta española de cosoberanía. Esta oferta contiene al menos cinco ventajas, que se consideran en el análisis del Real Instituto Elcano: (1) tiene en cuenta la voluntad de los gibraltareños; (2) el potencial económico positivo para los habitantes del Campo y para los gibraltareños es enorme; (3) el escenario contrario de aislamiento sería muy gravoso para Gibraltar; (4) se pondría fin a una controversia entre aliados y amigos; y (5) permitiría una integración específica pero definitiva de Gibraltar en la UE.

El resultado del referéndum sobre el Brexit muestra una tensión entre los intereses británicos y los gibraltareños. La salida del Reino Unido de la UE significará muy probablemente una pérdida del acceso al mercado español y comunitario por parte de Gibraltar. Al convertirse en territorio extracomunitario, los controles fronterizos deberán ser más exigentes, y la situación previa a la Declaración de Bruselas de 1984 puede restablecerse. Ante esta coyuntura, los ciudadanos de Gibraltar pueden apostar por la permanencia en la UE a través de un acuerdo entre España y Reino Unido que respete la personalidad, la autonomía y las tradiciones de Gibraltar.

Brexit, Gibraltar, cosoberanía: nunca digas nunca

El Ministro de Gibraltar, Fabian Picardo, se encuentra en una situación muy difícil. Desde el referéndum sobre Brexit está pidiendo una cosa y su contraria: quiere que Gibraltar siga siendo británico y también que sea parte de la Unión Europea, aunque el Reino Unido salga de la UE. Desde hace meses Picardo está haciendo campaña para conseguir lo imposible. Pidió un segundo referéndum para cambiar el resultado del 23 de junio. Reclamó un “soft Brexit” donde puedan negociarse excepciones. En una entrevista reciente, Picardo exige un “acuerdo diferenciado” para poder atender su caso. Incluso, entre sus últimos argumentos, defiende a los diez mil españoles que van cada día a trabajar a Gibraltar. ¿Será que busca votos en España?

La situación de Picardo es en realidad casi desesperada. Porque los resultados del referéndum sobre el Brexit demostraron que Gibraltar no tiene nada que ver con Reino Unido, y que está ligado inevitablemente a España. Los ciudadanos de Gibraltar votaron un 95 % a favor de permanecer en la Unión Europea, una proporción mucho más alta que la de cualquier región del Reino Unido. Una futura salida de la Unión Europea sería muy negativa para los gibraltareños, porque los situaría fuera del marco europeo, y porque España podría aplicar fuertes controles fronterizos y dejar a la roca en el aislamiento.

Tras el Brexit, el Gobierno español ha ofrecido una propuesta de negociación para llegar a una soberanía conjunta (joint sovereignty). Es una propuesta muy atractiva que permitiría a sus habitantes mantener la nacionalidad británica, además de la española, aprovechar todas las ventajas de la Unión Europea y guardar una gran autonomía. Por el momento es solo una idea para discutir con Reino Unido que impulsó el anterior Ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel García-Margallo, y propuso el Embajador de España ante Naciones Unidas, Román Oyarzun, con ocasión del Comité de Descolonización el 4 de octubre pasado (texto completo, resumen, press summary in English). Se trata de una idea interesante, que el actual Gobierno de España podría desarrollar para intentar un nuevo acuerdo. Con esta propuesta podría ganarse la mente, el corazón, … y el bolsillo de los gibraltareños. Los llanitos deben comprender que el bolsillo no puede llenarse en contra de las normas comunitarias. Su elección ahora no es ser británicos o españoles (pueden ser los dos), sino entre ser corsarios o europeos.

La vía de la independencia para Gibraltar se encuentra cerrada desde hace tiempo, como demostró una vez más la resolución de Naciones Unidas, adoptada este año, que solicita a España y Reino Unido negociar la soberanía teniendo en cuenta el régimen de cosoberanía propuesto. Si comienza la negociación sobre Brexit, como ha asegurado la Primera Ministra británica Theresa May, el futuro de Gibraltar fuera de la Unión será muy incierto. Frente a estas perspectivas, Picardo ha declarado que Gibraltar “nunca será español”. Teniendo en cuenta los grandes cambios que hemos observado en las relaciones internacionales (así como su propia evolución), los asesores de Picardo deberían recomendar nunca decir nunca.

Del Brexit al Briturn

A principios de agosto el diario El País publicó mi artículo Del Brexit al Briturn. En esa tribuna mantengo que es posible que los británicos reconsideren la anunciada salida del Reino Unido de la UE, si llegan a la conclusión de que son más los costes que los beneficios. A pesar de que por el momento la negociación para el Brexit sigue siendo la opción más probable, el nuevo Gobierno británico no ha dado todavía la última palabra, y existen mecanismos constitucionales para permanecer en la Unión. La vuelta del Reino Unido a la familia europea, que aquí se llama Briturn, debería ser apoyada por los Gobiernos que creen en el proyecto de integración porque, a pesar de las dificultades, es mejor una Europa unida con todos. En el caso de que los británicos no quieran finalmente participar en el proyecto, entonces sería el momento de crear una institución más fuerte entre los países de vanguardia de la Unión. 

El artículo fue mencionado en el resumen de prensa que prepara la web de la BBC.

El texto del artículo, que puede consultarse en la web de El País, dice así:

Cuentan las crónicas que el 24 de junio a las cuatro y media de la madrugada tuvieron que despertar por teléfono a los más destacados defensores del Brexit para comunicarles que habían ganado. La sorpresa del resultado produjo una cierta desorientación en Reino Unido que, ahora, el nuevo Gobierno de Theresa May intenta encauzar. Sus primeras declaraciones sugieren que pasarán unos meses antes de presentar la solicitud de salida de la Unión según el artículo 50 del Tratado. Ese tiempo servirá para hacer un cálculo de posibles costes y beneficios. Una cosa es decir quiero salir del club, otra muy distinta es cuantificar el resultado de una negociación incierta en las más diversas materias.

Lo más probable es que el Gobierno inicie el proceso de ruptura, pero no hay que descartar que el pragmatismo británico y el sentido común lleven a buscar otras alternativas. El documento de análisis producido por el Parlamento el 30 de junio, Brexit: what happens next?, confirma que el referéndum no es vinculante, y que los poderes legislativo y ejecutivo deben coordinarse para dar el paso de salida. Si en las próximas semanas se llega a la conclusión de que Reino Unido tiene más que perder que ganar, una posible solución sería convocar un segundo referéndum, medida que tiene un amplio apoyo social. En Dinamarca (1993), y en Irlanda dos veces (2002 y 2009) se organizaron segundos plebiscitos sobre cuestiones europeas que dieron votos positivos tras uno negativo anterior. Por el momento no existe un liderazgo político dispuesto a fomentar esta iniciativa pero, si el cálculo de costes es muy elevado, seguramente aparecerá. Aunque también existen ejemplos en la historia de caminar sendas sabiendo que son equivocadas.

La salida de Reino Unido es problemática porque deja muchas cuestiones abiertas, como las reclamaciones por perjuicios. Un principio general de Derecho Internacional dice que quien produce un daño debe resarcirlo. Esto se aplica incluso en el caso de que el daño no sea intencional, por ejemplo la contaminación transfronteriza. Según el Tratado de la Unión, un Estado miembro puede salir a través de un proceso negociado; la pregunta que se plantea es si acaso debe pagar los posibles daños que causa esa decisión. Recientemente, España ha tenido que defenderse frente a demandas de inversores internacionales por la decisión soberana de reducir las primas a la energía eléctrica solar. Los inversores que se instalaron en Londres con la expectativa de pertenencia a la Unión Europea podrían plantear demandas de ese tipo. Este escenario supondría pasar del Brexit al Bripay.

Dos de los más importantes socios de Reino Unido, Alemania y Estados Unidos, han afirmado que prefieren su continuidad en la Unión Europea. A pesar del resultado negativo del referéndum, la posición más coherente sería mantener el retorno del Reino Unido a la familia europea, el Briturn, a través de los métodos constitucionales que los británicos elijan, sea otro plebiscito, sea la no presentación de la solicitud, u otro cualquiera. Desde España debería sostenerse esa posición favorable al retorno, por responsabilidad hacia el proyecto de integración europea. Aunque puedan preverse algunas ganancias puntuales con la salida, es más importante la unidad y la continuidad de la integración, con la flexibilidad necesaria. La vuelta de Reino Unido permitiría negociar de nuevo el acuerdo con la UE de febrero pasado, que ha quedado en el aire, ya que solo hubiera entrado en vigor con un voto positivo en el referéndum. Además, el proceso de negociación para la salida sería una peligrosa fuente de divisiones entre los socios, porque algunos querrán contentar al máximo a Reino Unido (en previsión de concesiones para ellos) y otros querrán ser cicateros.

España debería mantener sinceramente el Briturn para hacer una Europa de todos, en el sentido de la historia, inspiradora de otras regiones del mundo e implicada en la resolución de problemas graves en el vecindario y en el orden global. Ahora bien, en el caso de que Reino Unido decida seguir hasta el final una opción de salida, sería el momento de plantear una unión más fuerte en Europa entre aquellos miembros que lo deseen. España debería entonces adquirir una mayor conciencia de su responsabilidad internacional. Asimismo, sería el momento de ofrecer a Gibraltar un estatuto avanzado dentro de la UE, que podría denominarse Gibrin, teniendo en cuenta que la inmensa mayoría de los gibraltareños vieron claramente su futuro dentro de la Unión.

Gibraltar y el Tratado de Utrecht

El Real Instituto Elcano acaba de publicar el análisis titulado Gibraltar y el Tratado de Utrecht, en anticipación del tri-centenario de ese tratado, que se cumple en julio de este año. España cedió Gibraltar a Gran Bretaña con tres condiciones clave: (1) el territorio cedido era limitado; (2) la falta de comunicación con zonas vecinas; y (3) el derecho de retrocesión a España en caso de que Gran Bretaña quisiera cambiar el régimen pactado.

En el texto, se mantiene que la cesión de Gibraltar hecha por España a Gran Bretaña en 1713 no significó un traspaso de soberanía plena, porque Reino Unido no puede disponer como quiera de esa posesión, sino una transmisión de la propiedad y el uso con las condiciones mencionadas. El análisis de esas tres limitaciones pactadas revela en primer lugar, por lo que se refiere al territorio, que el Reino Unido ocupa la zona del istmo sin título jurídico para ello. La segunda condición (“sin comunicación alguna abierta con el país circunvecino por parte de tierra”) ha sido levantada por España desde 1985 con el fin de favorecer los intercambios y avanzar en las negociaciones para la retrocesión. Sin embargo, el resultado de la apertura ha sido más bien un reforzamiento del estatuto político y de la economía de Gibraltar en contra de lo que perseguía España, por lo que puede volverse a la situación anterior.

Finalmente, la tercera condición establecía claramente que España tenía derecho a “redimir” Gibraltar, es decir, dar por terminada la cesión, en el caso de que al Reino Unido le pareciera conveniente dar, vender o enajenar de cualquier modo la propiedad cedida. Esta situación se ha confirmado desde 2006, cuando el Reino Unido ha sometido una nueva Constitución a Gibraltar que asegura un estatuto de auto-gobierno. El primer cambio de régimen que intentó el Reino Unido en los años 1960, la descolonización, no pudo aplicarse a Gibraltar porque Naciones Unidas reconoció que la propiedad británica partía de una cesión de España. Ante esa imposibilidad, el Reino Unido ha decidido “enajenar” su propiedad a la población existente en Gibraltar, producto de cambios sucesivos en la historia, en contra de lo pactado en el Tratado de Utrecht. Por tanto, puede entenderse que, según el Derecho Internacional y haciendo una interpretación correcta del artículo X de ese tratado, la cesión de España ha terminado y se han recuperado los derechos soberanos de origen sobre el territorio cedido.

Esta argumentación jurídica complementa otros comentarios sobre el mismo tema hechos en este blog: el titulado El alcalde de Gibraltar, y Pescaíto frito en Gibraltar. Evidentemente, esta cuestión seguirá dando que hablar y deberemos seguir tratándola en el futuro.

Pescaito frito en Gibraltar

En diciembre pasado tuvieron lugar elecciones en Gibraltar, y gano Fabian Picardo. Este abogado gibraltareño nacido en 1972 tiene que demostrar sus credenciales independentistas, tras antiguos lideres como Joe Bossano y Peter Caruana, y por este motivo ha desempolvado una normativa local de 1991 que prohibe ciertas artes de pesca, para pretender su aplicacion en las aguas de la bahia de Algeciras sobre las que no tiene jurisdiccion. Esta normativa de pesca contraviene un acuerdo entre las cofradias pesqueras de Cadiz y el gobierno de Peter Caruana en 1999, que ha permitido a los pescadores españoles ejercer sus labores en las mismas aguas desde entonces, asi como las disposiciones de la UE sobre pesca que son mas permisivas sobre los metodos que pueden emplearse. Poco importa. Picardo esta dispuesto a hacerse notar, y los buques de la Royal Navy parecen tambien dispuestos a actuar en consecuencia, lo que ha provocado la logica reaccion del Servicio Maritimo de la Guardia Civil. Y ya la tenemos otra vez liada.

Una cuestion que debe quedar clara es la jurisdiccion española sobre el mar en esa bahia. El Tratado de Utrecht de 1713, que sigue vigente, contiene una cesion territorial sin limite temporal “de la ciudad y castillos de Gibraltar, juntamente con su puerto, defensas y fortalezas que le pertenecen”. A continuacion, el mismo texto se preocupa de especificar las condiciones, ya que el Rey de España expresa “que la dicha propiedad se ceda a la Gran Bretaña sin jurisdicción alguna territorial y sin comunicación alguna abierta con el país circunvecino por parte de tierra”. Por ultimo, y esto es muy importante para la controversia maritima, se contiene una limitacion del uso del puerto cuya propiedad se ha cedido: los dos Monarcas convienen que “ni se dé entrada ni acogida a las naves de guerra moras en el puerto de aquella Ciudad, con lo que se puede cortar la comunicación de España a Ceuta, o ser infestadas las costas españolas por el corso de los moros”. Las restricciones explicitas demuestran que se cedian las aguas del puerto solamente, y con condiciones.

El intento de Gibraltar (y del Reino Unido) de extender sus aguas jurisdiccionales hasta las tres millas es un timido reconocimiento de su falta de razon, pues no aprovechan si quiera el regimen general de las 12 millas consagrado en la Convencion sobre el Derecho del Mar de 1982. Ademas, el acuerdo con los pesqueros españoles de 1999 admitia que los barcos podian faenar hasta los 225 metros de la costa de la colonia, y no debian entorpecer la entrada y salida del puerto, lo que constituye otra aceptacion de la ausencia de derechos propios de la soberania en esas aguas. ¿Qué pais o territorio permite faenar en sus propias aguas hasta los 225 metros de la costa? Dicho de manera sencilla: Picardo esta queriendo abarcar hasta donde Caruana no quiso o no pudo llegar. Su argumento de proteger el medio ambiente marino contra las artes de pesca de los gaditanos es un tanto forzado. Ahora resulta que la Royal Navy, a instancias de Picardo, va a ser la garante de como se pesca y del tamaño del pescaíto frito servido en Algeciras y La Linea de la Concepcion.

El problema, una vez mas, no son los fines politicos de Picardo y su afan de notoriedad. El problema es mas bien el juego de apoyo a esas pretensiones por parte de las autoridades que tienen responsabilidades sobre la defensa, la aplicación de las leyes y las relaciones exteriores del Peñon, es decir el Gobierno del Reino Unido. Como indique en mi articulo El alcalde de Gibraltar, según la Constitucion otorgada por el Reino Unido en 2006, el ministro gibraltareño tiene unas competencias muy tasadas y quien realmente decide lo que se hace en la Roca es el gobernador militar, con poderes legislativos, ejecutivos y judiciales. Por tanto, Picardo es una marioneta util, y quien maneja sus hilos son las autoridades de Londres. Aunque a veces parezca que la marioneta esta viva, pertenece a su dueño.

Como he manifestado en diversas ocasiones, soy un gran admirador del Reino Unido y de la cultura inglesa. Por este motivo, me cuesta entender cual es el sentido historico de su incoherencia sobre Gibraltar. Durante la etapa de Franco, los britanicos dijeron que no podian devolver Gibraltar porque España era una dictadura. Cuando vino la democracia, comenzaron a hablar de “todas las cuestiones” en la declaracion de Lisboa de 1980 hasta que se llego a la declaracion de Bruselas de 1984, que reza: “Por primera vez en la historia del contencioso, la parte británica admite expresamente que se abordarán en este proceso las cuestiones de soberanía. La expresión plural cubre los temas de la soberanía sobre el territorio al que se refiere el Tratado de Utrecht, así como la soberanía sobre el istmo, nunca cedido a Gran Bretaña.” Este texto fue seguido de avances hasta el acuerdo de Londres sobre el aeropuerto de 1987, para despues observar una vuelta atrás de los britanicos. Este ultimo acuerdo era un compromiso sobre el uso de un aerodromo construido de manera ilegal sobre el istmo.

A pesar de aquellos principios de acuerdo, el Reino Unido experimento un retroceso palpable en su buena disposicion sobre Gibraltar desde los años 1990, lo que tampoco es coherente con nuestra condicion de socios en la Union Europea y en la OTAN. En este retroceso el Reino Unido ha vuelto a hablar de la promesa de respetar los derechos de los gibraltareños, cuando sus intentos de independizar la colonia han contado siempre con el rechazo o la indiferencia de Naciones Unidas, que entiende la controversia como un caso especial. Gibraltar no es una colonia como las otras sino una cesion territorial de un estado europeo a otro, con una clausula clara de retrocesion en el caso de que el Reino Unido quiera “dar, vender, o enajenar de cualquier modo la propiedad de dicha Ciudad de Gibraltar”. Frente a esta historia de idas y venidas, considerando nuestro caracter de aliados, y teniendo en cuenta ademas la devolucion britanica de Hong Kong y Macao, ¿cuales son los verdaderos motivos de la terquedad britanica? Se admiten sugerencias. 

El alcalde de Gibraltar

El periodico El Pais publica hoy un articulo mio titulado El alcalde de Gibraltar que pretende introducir nuevos elementos en el analisis de esta cuestion, sobre todo la imposibilidad de la independencia de la colonia. Mas recientemente, tras la crisis de los pesqueros en aguas de la bahia de Algeciras en mayo de 2012, he publicado otro post titulado Pescaito frito en Gibraltar.

Admiro la forma en que los britanicos comprenden el mundo. Al haber sido una potencia colonial con proyeccion global y mucho mas reciente que nosotros (el siglo 19 britanico y español son opuestos), tienen una vision verdaderamente global de las relaciones internacionales. Igualmente, su intuicion de años atras sobre la Union Europea, consistente en que una rapida ampliacion iba a diluir la union politica, ha demostrado ser correcta. La contribucion del Reino Unido a la gobernanza europea y global es fundamental, como son las de Alemania, Francia y España, otras grandes naciones historicas.

Ahora bien, no todo el monte es oregano. Cultivador de un fuerte caracter nacional, el Reino Unido esta demasiado apegado a sus intereses y tiene dificultades para aceptar ciertos principios, como la necesaria regulacion financiera prometida en el G-20.

En el caso de Gibraltar, el Reino Unido no ha mostrado solidaridad con un igual en el concierto de las naciones y en el contexto postmoderno de la Unión Europea. Hasta el final del franquismo el argumento principal de los britanicos para negarse a negociar sobre Gibraltar fue la naturaleza dictatorial de aquel regimen. Despues, han aceptado mini-acuerdos, sin entrar realmente en el fondo de la cuestion, que es la reivindicacion territorial de España. Con una mano hacian los pactos y con la otra colocaban obstaculos, como la constitucion de 2006.

Y lo peor es que España ha caido en el principal señuelo que han puesto los britanicos: respetar los deseos de los gibraltareños. Los gobiernos españoles se desviven en un empeño platonico para seducir a unos cuantos miles de habitantes de la roca, que estan encantados de ser cortejados, y que nunca aceptaran la vuelta a España. Pero esto es un error: los gibraltareños no tienen mucho que decir al respecto. La controversia sobre Gibraltar resulta de una cesion territorial, sin plazo, de un estado europeo a otro. Las condiciones estan claramente establecidas en el tratado que es la base juridica de la cesion (Tratado de Utrecht de 1713, articulo X): la ciudad de Gibraltar debe tener la minima comunicación con el resto de España y, cuando el Reino Unido decida enajenarla en cualquier forma, España tiene el primer derecho para recuperarla. Los habitantes del peñon, que el Reino Unido ha puesto y quitado a su antojo, no son un pueblo colonial que tenga capacidad para opinar sobre un territorio que España cedio a otro pais europeo.

Las Naciones Unidas han dicho repetidamente que los intentos de referendum de autodeterminacion no son validos porque no tienen en cuenta los derechos de retrocesion de España (por ejemplo, resolucion AGNU 2353 de 1967). Por tanto, al Reino Unido no le queda mas que negociar con España, y los gibraltareños tendran un estatuto personal y autonomia muy similar a la que tienen ahora o mejor. Las opciones para España son muchas, desde conceder amplios derechos a los gibraltareños incluso el uso de la lengua inglesa, aceptar un periodo de transicion o cosoberania, hasta volver a pensar cortar las comunicaciones, segun autoriza el Tratado de Utrecht.