Las relaciones entre España y Gibraltar tras el Brexit

Las relaciones entre España y Gibraltar entran en una nueva fase tras el Brexit. Miguel Ángel Domínguez de Radio 5 de Radio Nacional me hizo esta entrevista sobre la cuestión de Gibraltar. Dentro audio ⏩ http://www.rtve.es/m/alacarta/audios/la-entrevista-de-radio-5/entrevista-radio-5-martin-ortega-carcelen-21-01-20/5488821/.

Para analizar la nueva fase más constructiva entre Gibraltar y su entorno, he escrito este artículo para Esglobal, que se encuentra disponible en el siguiente enlace: España y Gibraltar entran en una nueva etapa. 

Cuando el Parlamento Europeo confirmó el Brexit, los eurodiputados en pie entonaron Auld Lang Syne, una triste canción escocesa de despedida. Cuando el Brexit se materialice en lo que se refiere a la relación entre España y Gibraltar, la canción será seguro más alegre, y la sevillana que corea “No te vayas todavía, no te vayas por favor” es más pertinente.

El resultado en Gibraltar del referéndum sobre el Brexit, con un 96% de votos a favor de permanecer en la Unión, anunciaba un tratamiento distinto de la relación entre España y el Peñón, y este vaticinio se ha confirmado con el régimen jurídico que las partes implicadas han pactado en los últimos meses. Puede afirmarse que, tras el Brexit, dichas relaciones entran en una fase de normalización, en la cual Gibraltar estará cada vez más integrado en su entorno y su derecho será más europeo, sin necesidad de alterar las respectivas posiciones sobre la soberanía.

En el proceso de negociación de las nuevas relaciones con España se ha observado un cierto distanciamiento entre Gibraltar y Londres, consecuencia lógica de la diferencia de intereses, y de la necesidad de Gibraltar y de su entorno de asegurar una convivencia provechosa y evitar posibles consecuencias negativas de la separación, sea cual sea la naturaleza del Brexit. Formalmente, las autoridades del Peñón y de Londres siguen afirmando que Gibraltar pertenece a la familia británica y que no hay un cambio de posición por lo que respecta a la soberanía. Pero esta proclamación formal ha ido acompañada de la negociación de un nuevo régimen jurídico de la relación con España que supone una homogeneización de Gibraltar y la realidad europea. Por su parte, nuestro país afrontó esta fase de definición del nuevo régimen con gran pragmatismo.

La nueva relación se basa en los siguientes principios fundamentales:

A) El Protocolo sobre Gibraltar contenido en el Acuerdo de Retirada entre la Unión Europea y el Reino Unido de 17 de octubre de 2019.

B) Cuatro Memorandos de Entendimiento firmados entre España y Reino Unido sobre Gibraltar el 29 de noviembre de 2018, consagrados a las siguientes materias: derechos de los ciudadanos, tabaco, medio ambiente, cooperación policial y aduanera.

C) Un Tratado sobre Fiscalidad, que fue firmado entre España y Reino Unido el 4 de marzo de 2019 y que está pendiente de confirmación parlamentaria en los dos países.

D) El principio del beneplácito de España sobre las cuestiones que afectan a Gibraltar en la negociación, que se inicia ahora, del nuevo estatuto de las relaciones entre la Unión Europea y Reino Unido. El punto 24 de las Orientaciones del Consejo Europeo para esa negociación, de 29 abril de 2017, afirmaba: “Una vez que el Reino Unido haya abandonado la UE, ningún acuerdo entre la UE y el Reino Unido podrá aplicarse al territorio de Gibraltar sin acuerdo entre el Reino de España y el Reino Unido”.

Los cuatro Memorandos de Entendimiento (MOU) establecen un régimen de cooperación avanzada. En síntesis, Gibraltar se compromete a acercar su economía y su derecho a los parámetros europeos. El Memorando sobre los ciudadanos garantiza los derechos de los trabajadores del Campo de Gibraltar, y prevé mecanismos de coordinación e intercambio de información entre las autoridades de ambos lados de la verja. El MOU sobre tabaco establece obligaciones de control del mercado gibraltareño, y sus autoridades deberán igualar progresivamente el precio de los productos del tabaco a los españoles, medida importante para luchar contra el contrabando y la entrada ilegal de tabaco en España, con el efecto negativo que tienen estas actividades en la seguridad y en la recaudación fiscal.

El MOU sobre medio ambiente prevé la cooperación para conseguir la máxima protección en la zona en materias como la gestión de residuos sólidos y líquidos, el control del suministro de combustible a embarcaciones y la investigación marina. En fin, el MOU sobre cooperación policial y aduanera prevé el reforzamiento de la colaboración entre autoridades para controlar la delincuencia en la región, en particular el narcotráfico y el tráfico de personas.

Por su parte, el Acuerdo Internacional sobre fiscalidad, una vez ratificado por las dos partes, será el primer tratado internacional bilateral sobre Gibraltar que España y Reino Unido hacen desde Utrecht. En este Acuerdo se fijan unos criterios de residencia fiscal de las personas físicas y de las empresas, destinados a garantizar la plena transparencia fiscal en Gibraltar, y que permitirán la lucha contra el fraude, el contrabando y el blanqueo de dinero, así como la evasión fiscal en nuestro país.

Es importante destacar que este nuevo marco bilateral de la relación entre España y Gibraltar ha sido respaldado y ampliado en el Protocolo sobre Gibraltar que acompaña al Acuerdo de Retirada de Reino Unido de la UE. Puede afirmarse que la Unión Europea va a tutelar tales compromisos así como su gestión. España y Reino Unido deben crear Comités de coordinación en las diversas materias, donde participan las autoridades de Gibraltar y de la Mancomunidad del Campo de Gibraltar según prevén los MOU, y estos grupos de trabajo deben informar al Comité Especializado sobre Gibraltar que la Unión Europea ha previsto en el artículo 165 del Acuerdo de Retirada. Por tanto, se produce un interesante régimen que puede imaginarse en tres niveles interconectados: la cooperación local a ambos lados de la frontera, la bilateral entre España y Reino Unido, y la multilateral bajo el paraguas de la Unión Europea.

Igualmente, hay que subrayar que el Protocolo sobre Gibraltar del Acuerdo de Retirada incluye aspectos más amplios que los MOU en algunas cuestiones. Por ejemplo, se prevé un futuro pacto entre España y Reino Unido sobre el aeropuerto, se exige a Gibraltar una mayor aceptación de los criterios de la OCDE en la lucha contra “prácticas fiscales perjudiciales” como BEPS, se menciona la necesidad de impedir actividades fraudulentas en relación al alcohol y la gasolina, y se reclama al Reino Unido que amplíe a Gibraltar los tratados internacionales que se refieren al control del tabaco.

En conclusión, tanto en su dimensión bilateral como en la multilateral auspiciada por la Unión Europea, el régimen pactado augura el inicio de unas relaciones entre España y Gibraltar que suponen un mayor respeto de las normas europeas y una lucha más intensa contra la delincuencia organizada.

Al mismo tiempo, tanto Gibraltar como la Mancomunidad del Campo de Gibraltar tienen como prioridad mantener el paso por la frontera de la forma más eficiente posible. El impacto del cierre de la frontera por un Brexit duro hubiese sido desastroso para toda la región. En cifras redondas unas 14.000 personas cruzan al día la línea, de las cuales unos nueve mil son españoles. Esta prioridad debe combinarse a partir de ahora con una colaboración más estrecha entre autoridades aduaneras, policiales y judiciales en la lucha contra actividades ilícitas.

En algún momento, Gibraltar temió el posible cierre de la verja debido a un Brexit duro que transformaría la línea en una frontera exterior de la UE, y ha operado para que esto no fuera así. Incluso, el 18 de enero de 2020, Fabian Picardo propuso que Gibraltar se uniese al espacio Schengen para evitar cierres de la frontera, a lo que el Foreign Office respondió recordando que las relaciones exteriores de la colonia siguen siendo competencia de Reino Unido. Un dato más que demuestra la divergencia de intereses entre Gibraltar y Londres.

Tal diferencia de puntos de vista desde el referéndum sobre el Brexit en 2016 ha posibilitado la definición de unas nuevas relaciones entre España y el Peñón, con un régimen jurídico que debe consolidarse a lo largo de 2020, sin perjuicio de cuál sea el avance de la negociación sobre el estatuto final de la Unión y el Reino Unido. Si esta nueva atmósfera positiva en las relaciones, más pragmática y europeísta, se confirma, muy probablemente habrá beneficios mutuos para Gibraltar y su entorno, y una mayor aplicación de las normas europeas en toda la región.

El mito del Estado plurinacional

España es un Estado descentralizado pero no es un Estado plurinacional. Lo explica este artículo publicado en Hay Derecho, que está accesible en este enlace: Mito y paranoia del Estado plurinacional. Es importante comprender que España es uno de los países del mundo donde los poderes territoriales tienen más competencias. Los independentistas han querido dar la imagen de que España es un país centralista y no hay nada más lejos de la realidad. 

La distribución territorial del poder en España se conoce como Estado de las Autonomías desde la Constitución de 1978, y hay un debate abierto sobre su reforma y sobre si debería cambiarse la denominación a la de Estado federal. La Constitución de 1931 eligió otro término, pues definía a España como Estado integral, reconociendo la autonomía de municipios y regiones, que se constituían en Regiones autónomas a través de sus Estatutos, aprobados por los dos tercios de la población del territorio y por las Cortes.  

Entre las ideas para la reforma de nuestro sistema territorial y de la Constitución, ha aparecido la noción de Estado plurinacional. Esta propuesta se observa en los programas y discursos de algunos partidos nacionalistas y en Unidas Podemos. Sin embargo, no hay una definición clara de lo que significa esta idea, y en concreto no existe una lista de cuántas naciones incluye esa pluralidad. En el programa electoral de Podemos para las elecciones del 10 de noviembre, entre 289 medidas, solo había una mención al término en la página 115, donde se decía: “Desde su misma Constitución, el nuestro es un país plurinacional”, sin dar más detalles. En programas anteriores, la misma formación había mantenido que serían consideradas naciones aquellos territorios de España “que lo hayan pedido con especial insistencia”. En los trabajos académicos de sus proponentes tampoco se explica cómo se articularía ese tipo de organización territorial del poder, aunque a veces se da a entender que se aceptarían referéndums de autodeterminación en muchas comunidades. El día 4 de enero pasado, en el debate de investidura del Presidente del Gobierno, Gabriel Rufián (ERC) dijo “Viva Andalucía libre, Gora Euskal Herria askatuta, viva Galiza Ceibe, Visca els Països Catalans”, dando a entender que Navarra estaría incluida en el País Vasco, y Baleares y Valencia en los Países Catalanes.

Ante la falta de definición de lo que es el Estado plurinacional, es necesario estudiar casos similares en el constitucionalismo comparado. Comenzando por la República Bolivariana de Venezuela, se declara como Estado Federal descentralizado que se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad. Pero no reconoce la plurinacionalidad, antes bien se consagra la integridad y la soberanía nacional. La Constitución aprobada con el impulso del presidente Chávez afirma que el pueblo venezolano es “único, soberano e indivisible” y aclara que los pueblos indígenas no son pueblos en el sentido del Derecho Internacional.

Artículo 126. Los pueblos indígenas, como culturas de raíces ancestrales, forman parte de la Nación, del Estado y del pueblo venezolano como único, soberano e indivisible. De conformidad con esta Constitución tienen el deber de salvaguardar la integridad y la soberanía nacional.

El término pueblo no podrá interpretarse en esta Constitución en el sentido que se le da en el Derecho Internacional.

En Ecuador, la Constitución de 2008 en su artículo 1 proclama que es “un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico”. Por tanto, la idea de unitario aparece antes que la de plurinacional. En el artículo 3 se indica que uno de los deberes primordiales del Estado es “fortalecer la unidad nacional en la diversidad”. El articulo 4 prosigue declarando que “El territorio del Ecuador es inalienable, irreductible e inviolable. Nadie atentará contra la unidad territorial ni fomentará la secesión”. En la misma Constitución se promueve el gobierno de forma descentralizada. La primera disposición del Título V donde se regulan los poderes territoriales establece:  

Artículo 238.- Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional.

Otro caso interesante es el Estado plurinacional de Bolivia y su Constitución de 2009 promulgada por el Presidente Evo Morales. El artículo 1 establece que “Bolivia se constituye en un Estado unitario social de derecho plurinacional comunitario”, por lo que también se define unitario antes que plurinacional. El artículo 3 habla de “la nación boliviana” como la totalidad de las bolivianas y bolivianos sea cual sea su origen. Es decir, el Estado se declara plurinacional pero al mismo tiempo hay una sola nación. El artículo 108 de la Constitución subraya que uno de los deberes fundamentales de las bolivianas y bolivianos es “Prestar el servicio militar, obligatorio para los varones”, y otro “Defender la unidad, la soberanía y la integridad territorial de Bolivia, y respetar sus símbolos y valores”.

La estructura y organización territorial del Estado plurinacional de Bolivia se regula en los artículos 269 y siguientes, con una configuración en departamentos, provincias, municipios y territorios indígenas, sin reconocer en ningún momento la autodeterminación. El referendo se prevé solo en la reforma constitucional y para todo el Estado en el artículo 411. La idea de "libre determinación", que aparece de manera retórica para las comunidades nativas se concreta así en el artículo 292: “Cada autonomía indígena originario campesina elaborará su Estatuto, de acuerdo a sus normas y procedimientos propios, según la Constitución y la Ley”. En cuanto al reparto territorial del poder, la lista de competencias privativas y exclusivas del Estado central es impresionante (el artículo 298 incluye 60 conceptos), lo que demuestra que en la realidad es un sistema próximo al centralismo. La mejor muestra de lo que significa plurinacionalidad en Bolivia es la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (número 31 de 19 de julio de 2010), que desarrolla el artículo 271 de la Constitución. Esta Ley Marco establece como primer principio la unidad, definiéndolo así: “El régimen de autonomías se fundamenta en la indivisibilidad de la soberanía y del territorio boliviano, la cohesión interna del Estado y la aplicación uniforme de las políticas de Estado”. A continuación, la Ley Marco reconoce el principio de solidaridad: “Los gobiernos autónomos actuarán conjuntamente con el nivel central del Estado en la satisfacción de las necesidades colectivas, mediante la coordinación y cooperación permanente entre ellos y utilizarán mecanismos redistributivos para garantizar un aprovechamiento equitativo de los recursos”. Es decir, la idea de plurinacionalidad en Bolivia es básicamente una fórmula que debe enmarcarse en la indivisibilidad de la soberanía, del territorio y la nación boliviana, así como en la obligación de la solidaridad territorial.

La falta de definición de la plurinacionalidad por parte de sus proponentes en España y la realidad constitucional en los países que se declaran como tales llevan a concluir que se trata de un término sin contenido, como una bandera que se enarbola para fines retóricos pero cuyo significado debe precisarse en los casos concretos, y queda por saber qué significa en España.  

Además de ser un mito, en nuestro país la plurinacionalidad está asociada a la paranoia de que España es un Estado centralista, cuando es uno de los más descentralizados del mundo. El nacionalismo irredento, sobre todo en Cataluña, ha repetido hasta la saciedad los mantras de que somos un régimen franquista, un país no democrático y atrasado, donde no se respetan los derechos, y con un sistema autonómico lamentable, quizás con el propósito, conocido desde tiempos más tristes, de que una mentira repetida las veces suficientes se convierte en verdad. En general, la psicología demuestra que cuando la realidad es muy distinta a la percepción, y las evidencias racionales contradicen los falsos juicios, estamos ante una paranoia. Es fundamental mantener la clarividencia en estos casos para no contagiarse de la locura.

La evaluación de nuestro sistema territorial debe hacerse de manera desapasionada, teniendo en cuenta criterios objetivos y con perspectiva internacional. El enfoque nominalista (si se llama federal, autonómico, confederal o plurinacional) no es tan importante, ya que existen denominaciones variadas en las distintas Constituciones del mundo. Lo que importa es la realidad del autogobierno de los territorios, que se mide por criterios como capacidad legislativa, instituciones propias, competencias, autonomía fiscal, capacidad para ejecutar presupuesto, promoción de la cultura y la lengua, y participación en los asuntos del Estado.

El relato del separatismo catalán ha dado la imagen de un supuesto centralismo español que agobiaba a Cataluña y que impedía el autogobierno. Pero esta paranoia debe someterse a escrutinio comparado. El Regional Authority Index es un ranking sobre la descentralización en los diversos países del mundo elaborado por una red de expertos, que fue publicado en 2016 por Oxford University Press. El índice incluye diez dimensiones del autogobierno, y da lugar a una puntación que va de los Estados más descentralizados a los menos. La siguiente lista contiene los veinte países con mayor grado de descentralización territorial según este estudio (Liesbet Hooghe, Gary Marks, Arjan H. Schakel et al., Measuring Regional Authority, Oxford University Press, 2016).

1	Alemania	37,0
2	España	33,6
3	Bélgica	33,1
4	Estados Unidos	29,6
5	Italia	27,3
6	Bosnia & H.	27,1
7	Suiza	26,5
8	Canadá	26,0
9	Australia	25,4
10	Argentina	23,5
11	Austria	23,0
12	Malasia	21,5
13	Indonesia	20,8
14	Rusia	20,1
15	México	20,0
16	Francia	20,0
17	Brasil	19,5
18	Perú	18,1
19	Holanda	17,5
20	Bolivia	13,5

Hay que destacar que este ranking se elaboró en 2016, teniendo en cuenta la práctica jurídica y constitucional de los diversos países en los años precedentes, y al margen de los debates internos sobre la posible reforma de los distintos sistemas. La conclusión es que España aparece entre los países más descentralizados del mundo junto a Estados federales como Alemania y Estados Unidos, o confederales como Suiza. Federaciones como Rusia o la República Federativa de Brasil o países que llevan en su nombre la expresión “Estados Unidos”, como México, están más abajo, así como Bolivia, que se declara Estado plurinacional, que aparece en el puesto número 20. Canadá, que tiene concedida una autonomía importante a Quebec, aparece en el puesto 8. Reino Unido, que como es sabido ha devuelto competencias a Escocia en los últimos años, no figura en esta lista porque está situado en el puesto 28.

Hoy existen índices sobre la democracia, las libertades, la descentralización, la sanidad, la esperanza de vida, la situación de las mujeres o el desarrollo humano, y en todos ellos nuestro país obtiene las máximas calificaciones. Sin embargo, en España no hay una conciencia generalizada de que somos uno de los países más avanzados del mundo, cuando deberíamos mirar más a España en positivo. La excesiva auto-crítica se debe a un carácter pasional que tiende a mirar más los defectos que las virtudes, y que encuentra difícil comprender los avances que han transformado profundamente nuestro país en estos cuarenta años de democracia, con una destacable modernización, con avances sociales, participación plena en Europa y en la globalización. Es cierto que debemos seguir mejorando y que pueden considerarse propuestas de reforma de la Constitución, las leyes, y también de la cultura y la sociedad, pero deberíamos partir de la situación real, y no alimentar ni mitos ni paranoias que a la hora de la verdad, por muy modernos que quieran presentarse, nos retrotraen al pasado.