El reconocimiento de Juan Guaidó en Venezuela

En Derecho Internacional, el reconocimiento de gobiernos es la aceptación de unas determinadas personalidades políticas como los representantes válidos de otro Estado. Generalmente, esto no se discute ni presenta problemas, porque se reconoce a quienes están al cargo del gobierno de otro país. Esto supone tener unos interlocutores, firmar tratados, hacer y recibir visitas de Estado, y aceptar la gestión y la administración del otro país, incluyendo la policía, el control de las fronteras, y la titularidad de las posesiones públicas en el extranjero (embajadas, cuentas gubernamentales, equipamiento militar).

En casos de crisis constitucional o guerra civil, se plantea la disyuntiva de diversos pretendientes al gobierno legítimo de un Estado y, ante las diversas opciones, los demás países deben decidir quién es el representante con quien van a mantener relaciones interestatales. La práctica internacional recoge muchos casos de este tipo. El Gobierno de México, por ejemplo, siguió reconociendo al Gobierno de la Segunda República en el exilio tras el fin de la Guerra Civil. Estados Unidos reconoció al Gobierno de la China nacionalista basado en Taiwan, en vez del Gobierno comunista de Beijing, hasta 1971.

El reconocimiento de gobiernos en estos casos de crisis es una facultad del Gobierno de cada Estado. Se han ofrecido algunos criterios, pero no son más que guías que pueden inspirar o no el reconocimiento en cada caso, lo que decide cada Estado. No hay dos circunstancias internacionales iguales, y la soberanía de los Estados supone esta capacidad de reconocimiento caso por caso. Si los Estados deciden libremente qué nuevos Estados reconocer (reconocimiento de Estados), también pueden decidir qué gobiernos reconocer. Quien puede lo más, puede lo menos, según un principio general del Derecho.

Entre los criterios que se ofrecen para el reconocimiento de gobiernos, se cita la doctrina Tobar de 1907 que propugna el no reconocimiento de gobiernos surgidos de revoluciones hasta que el apoyo democrático quede demostrado. La doctrina Estrada de 1930 indica que los otros países deben abstenerse del reconocimiento de gobiernos para evitar la intromisión en asuntos internos, por lo que deben limitarse a enviar y recibir embajadores de la parte que crean adecuada sin hacer un acto de reconocimiento. Algunos piensan que la doctrina Estrada significa no hacer ningún reconocimiento, pero en realidad la idea supone sustituir el reconocimiento explícito por otro implícito.

El antecedente más cercano de esta problemática fue la crisis constitucional de Honduras en 2009. Para evitar que los políticos se perpetuaran en el poder, la Constitución de Honduras de 1982 prohibía la reelección del presidente. El presidente Zelaya quiso modificar la Constitución para ser reelegido, algo que fue rechazado por el poder legislativo, el cual propició la expulsión de Zelaya del país. En un primer momento, la reacción internacional fue condenar esa expulsión y apoyar a Zelaya. Sin embargo, con el paso del tiempo, todos los Estados reconocieron el nuevo Gobierno elegido de Pofirio Lobo, y Zelaya regresó al país, donde hoy sigue haciendo política en la oposición.

En Venezuela también se ha vivido una grave crisis constitucional en los últimos años porque existen dos poderes legislativos en paralelo. Por un lado, la Asamblea Nacional fue elegida según la Constitución de 1999 (aprobada bajo mandato del Presidente Chávez) y tiene una composición plural. Como Nicolás Maduro no tenía un control absoluto de este poder, inició un proceso paralelo. Mediante un Decreto presidencial de mayo de 2017, Maduro convocó una nueva Asamblea Constituyente, donde el Gran Polo Patriótico, su partido, tiene 503 de los 545 escaños. El régimen anunció que había participado en su elección un 41% del censo, mientras que la oposición afirmó que había votado la mitad. Algo similar ocurrió en la elección presidencial de Maduro de 20 de mayo de 2018, en la que observadores independientes estimaron que había participado un 20% del censo. La oposición rechazó estos procesos, así como muchos Estados. Ningún país miembro de la Unión Europea reconoció esa elección y ninguno acudió a la toma de posesión de Maduro en enero de 2019.

El reconocimiento de Juan Guaidó, presidente de la Asamblea Nacional, que han realizado España y la Unión Europea el 4 de febrero de 2019, no es un reconocimiento de gobierno al uso, porque se han establecido condiciones. Juan Guaidó ha sido reconocido como “presidente encargado para convocar elecciones en el plazo más breve posible”. Este tipo nuevo de reconocimiento es limitado, y está a la espera de un proceso electoral democrático y abierto, con la participación de todas las fuerzas políticas de Venezuela. España y la inmensa mayoría de los Estados miembros de la UE no reconocen a Nicolás Maduro como legítimo presidente de Venezuela ni a su gobierno. Pero las relaciones con su régimen no son fáciles hasta que no se realicen elecciones. En este artículo, el periódico El País explica la dificultad de las consecuencias jurídicas del reconocimiento político y limitado de Guaidó. Frente a este reconocimiento limitado, no está claro si los países europeos van a aceptar a los embajadores enviados por Guaidó, ni si van a congelar las cuentas públicas y suspender sus relaciones con Maduro. 

Se habla de reconocimiento limitado y de reconocimiento político, pero también podría decirse en este caso que se ha hecho un "reconocimiento de legislativo" en lugar de reconocimiento de gobierno. A la espera de saber las consecuencias jurídicas de este reconocimiento limitado, es crucial que se celebren elecciones cuanto antes, y que los contendientes políticos sean razonables y descarten todo uso de la fuerza. Las posiciones de España y de los países europeos que han rechazado a la asamblea de Maduro y reconocen la Asamblea Nacional no han intervenido en el proceso democrático interno porque están a la espera de unas nuevas elecciones. La autoridad más capacitada para convocar esas elecciones es la Asamblea Nacional y su presidente Juan Guaidó.

El reconocimiento de gobiernos por otros Estados no es una intervención en su vida política interna en casos de crisis constitucionales tan graves, ni está prohibido por el Derecho Internacional como dicen algunos. España y la Unión Europea quieren una solución pacífica y democrática de esta crisis. Por este motivo están trabajando con los países de Iberoamérica para coordinar la acción internacional en favor de la celebración de elecciones. Al mismo tiempo, no pueden aceptar ni la presencia prolongada en el poder de Maduro por métodos no democráticos, ni todas las consecuencias nefastas que esto tiene sobre la sociedad, incluyendo violaciones graves de derechos humanos, un desastre económico y humanitario con una inflación superior al millón por ciento anual, y el exilio forzoso de más de dos millones de personas que está desestabilizando a países vecinos. 

El desastre económico es evidente cuando se observan las expropiaciones caprichosas que hicieron los sucesivos gobiernos chavistas, expropiaciones que incumplieron normas internas e internacionales. Igualmente, las cuentas públicas no pueden funcionar debido al desplome del comercio exterior, exportaciones e importaciones, que tuvo lugar entre 2012 y 2016 según datos de Intracen.

Evidentemente, existe un debate internacional sobre el reconocimiento porque algunos países siguenapoyando a Maduro y las penosas consecuencias que conlleva para los venezolanos, pero el carácter no democrático de la mayoría de los países que lo apoyan es muy significativo, y habla en favor de este nuevo tipo de presión democratizadora.