El grupo de expertos que creó la asociación Hay Derecho está haciendo una magnífica labor para promover el respeto de la ley, la democracia, y la lucha contra la arbitrariedad y la corrupción. Agradezco mucho a Elisa de la Nuez, Ignacio Gomá, Matilde Cuena y otros admirados colegas y buenos amigos de Hay Derecho que han aceptado publicar mi contribución sobre la Conferencia de Madrid.
En la lucha contra el cambio climático, y en general en la cuestión del respeto del ambiente y de la naturaleza, los países europeos tenemos la regulación más avanzada. Sin embargo, debemos tomar conciencia de que estamos ante problemas globales que requieren soluciones globales, y la contribución del Derecho Internacional es fundamental. La Conferencia de Madrid debe adoptar medidas más ambiciosas y vinculantes para que todos los países se impliquen en la resolución del reto histórico del calentamiento global, antes de que sea demasiado tarde y las generaciones futuras y la vida en el planeta se vean gravemente afectadas.
El artículo puede leerse en este link: https://hayderecho.expansion.com/2019/11/29/la-lucha-contra-el-cambio-climatico-dificultades-que-encontrara-la-conferencia-de-madrid/
La lucha contra el cambio climático: dificultades que encontrará la Conferencia de Madrid
Martín Ortega Carcelén
En los procesos
de creación legislativa intervienen intereses diversos, pero eso no es todo. En
su libro La lucha por el Derecho
(1872), Rudolf von Ihering explicó que, en la producción de normas jurídicas, actúan
efectivamente los intereses económicos y de distintos grupos sociales, pero
también un sentimiento colectivo de justicia que va cambiando con el paso del
tiempo. La civilización avanza a lo largo de la Historia y nuevos principios
que representan las aspiraciones comunes terminan inspirando la legislación. El
triunfo de las ideas de igualdad, dignidad humana y de los derechos humanos en
el Derecho contemporáneo, por ejemplo, no se produjo gracias al juego de
intereses concretos sino debido a la exigencia compartida de crear un orden
jurídico más racional.
Los
sentimientos de justicia y los intereses se encuentran muchas veces enfrentados,
y esto se demuestra en la producción de normas estatales e internacionales para
paliar la amenaza del cambio climático. Los intereses en este campo son enormes,
ya que implican no solo a las empresas sino al conjunto de los ciudadanos, pues
compartimos un modo de vida consumista extendido a escala global. Al tiempo, está
surgiendo una conciencia de que es preciso un mayor respeto del medio ambiente
para que las generaciones futuras no se vean perjudicadas. Esta conciencia es
hoy global: existe también en países emergentes como China e India, que ven sus
ciudades cubiertas de una polución tan agobiante que impide la vida normal.
La
necesidad de proteger la naturaleza frente a la acción humana fue proclamada en
la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro en 1992 y desde entonces se ha
consolidado como uno de los grandes principios del Derecho Internacional. En
Río se acordó la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (CMNUCC), hoy
ratificada por todos los países del mundo. La Convención no previó una
estructura institucional, sino que sus objetivos se van desarrollando en
conferencias anuales de los Estados parte (COP), que elaboran acuerdos dentro
del marco de la Convención. Estas conferencias reciben información cualificada
del Panel Intergubernamental de Expertos
sobre el Cambio Climático
(IPCC), el cual produjo su quinto informe en 2014 y prepara el próximo para
2021. Las conclusiones del Panel y de otras redes de científicos indican que la
temperatura media global ha subido más de un grado con respecto a la etapa
preindustrial, y la causa más importante es la acumulación de gases de efecto
invernadero por la combustión masiva de recursos fósiles (petróleo, gas y
carbón). Hacia mitad de nuestro siglo se alcanzará un aumento de un grado y
medio, y a partir de ahí, subidas superiores plantean escenarios catastróficos
que incluyen fenómenos meteorológicos extremos, extinción de especies, y
aumentos del nivel del mar.
Las
sucesivas COP han registrado dos acuerdos destacables. La celebrada en Japón en
1997 dio lugar al Protoco de Kyoto que preveía una reducción voluntaria de
gases de efecto invernadero con respecto a las emisiones de 1990 por parte de
37 países, que se aplicó entre 2008 y 2012. Los 28 Estados miembros de la Unión Europea, incluidos entre esos países
voluntarios, redujeron sus emisiones un 17,9% entre 1990 y 2012 (y han seguido
reduciendo hasta un 21,6% entre 1990 y 2017). A pesar de obligar solo a un
grupo de Estados, el Protocolo de Kyoto resultó un buen precedente porque marcaba
el método de reducción constatable de gases. Hay que apuntar, no obstante, que
ese método fue acompañado de un complejo sistema de cap and trade, según el cual los derechos de emisión pueden negociarse, creando otro mercado financiero más,
cuando hubiese sido preferible establecer un sistema más simple de imposición a
las emisiones. Dentro de la Unión, España también ha adoptado un ambicioso plan para el cambio climático y
la transición energética.
En
las COP posteriores, el método de Kyoto no pudo continuarse, porque no se dio
la suficiente voluntad internacional para pactar nuevas reducciones, como demostró
la COP18 en Doha en 2012, que estaba destinada a renovar el pacto. La
Conferencia de París de 2015 (COP21) siguió un enfoque distinto. En lugar de
marcar límites a las emisiones, estableció unos objetivos generales para el aumento
de la temperatura global. En el Acuerdo de París se establece que sería
preferible no sobrepasar un grado y medio y, en todo caso, no llegar hasta dos
grados centígrados a final de siglo. Este enfoque tuvo la virtud de sumar al
pacto a los más diversos actores, alcanzando un consenso cuasi universal. Solo
Estados Unidos, por decisión del Presidente Trump, eligió quedar al margen del
consenso. Pero el Acuerdo de París carecía de medidas concretas para evitar
alcanzar dichos aumentos de temperatura, declarando solo que los Estados deben
hacer “contribuciones nacionales ambiciosas”.
Ambos
enfoques tienen sus ventajas. El Protocolo de Kyoto fijaba límites a las
emisiones por parte de los países voluntarios, lo que permite verificar su
cumplimiento. El Acuerdo de París estableció unos objetivos de resultado en el
largo plazo, y esto permitió la implicación de casi todos los países del mundo.
Pero como reza la sabiduría popular, quien mucho abarca poco aprieta. Proclamar
unos objetivos para las próximas décadas es relativamente fácil; establecer los
medios para alcanzarlos es más complicado.
En
la COP25 de Madrid del 2 al 15 de diciembre será preciso definir medidas
concretas para avanzar hacia los objetivos de París. Sin embargo, en las COP
que sucedieron a París (Marrakech, Bonn y Katowice) resultó imposible acortar
tales medidas. Las conferencias han servido para expandir la conciencia global
sobre el problema y para más visible el activismo cívico, pero la mayoría de
los Estados siguen sin asumir obligaciones concretas. Al mismo tiempo, el
consumo mundial de energías fósiles sigue creciendo, incluso en la etapa de la
crisis, y a pesar de los esfuerzos de los europeos hacia el ahorro, la
eficiencia y las energías renovables.
El
sentimiento de necesidad global frente al cambio climático está en auge. Sin
embargo no se ve acompañado de generación de normas internacionales en
consecuencia. La razón es que los países ricos grandes emisores per cápita (no
solo Estados Unidos, sino también Canadá, Rusia o los países árabes del Golfo)
no quieren asumir ninguna obligación, mientras que los países emergentes, que
emiten menos per cápita pero se han convertido en los mayores contaminantes
debido a su gran población, arguyen necesidades de desarrollo para evitar los
compromisos. Asimismo apuntan que las transiciones energéticas y ecológicas en
esas sociedades necesitan unos fondos de que no disponen. El resultado es que los
países europeos y la UE (que adoptó una posición común ante la COP25 en octubre) quedan entre los dos grupos anteriores,
ejerciendo un claro liderazgo en este campo, que lamentablemente no es seguido
por los demás.
Hay
que confiar en que la Conferencia de Madrid sepa encontrar soluciones
imaginativas a este endiablado puzle político internacional. Pero no se ven
fórmulas mágicas. El avance del cambio climático es una amenaza global que
tiene difícil solución porque se asienta sobre un modo de vida consumista que
se ha expandido en todo el mundo. Aunque algunos países, como los europeos,
reduzcan sus emisiones, la amenaza sigue creciendo por las emisiones en otras
regiones. Típicamente, se trata de un problema global que no puede afrontarse
con medidas locales, sino que requiere soluciones globales. En Madrid será
preciso avanzar hacia medidas concertadas para reducir las emisiones en todos
los países del mundo, que dejen en evidencia a los actores que rehúyen
participar en el esquema. Además, en el largo plazo, junto a esas medidas, será
preciso explorar cambios culturales y de civilización (como argumento en una publicación
reciente) que conduzcan
hacia un modo de vida más sostenible y menos lesivo para el medio ambiente.
